Extracto del libro «¿La irrelevancia de los Estados Unidos? La política de defensa argentina (1983-2010)», del politólogo argentino y Doctor en Ciencia Política Sergio Gabriel Eissa, el cual analiza la política de defensa del país suramericano desde el marco de las políticas públicas

En 12/08/2015

INTRODUCCIÓN

“Predica lo que practicas”.

George Withers, Lucila Santos y Adam Isacson

PRELUDIO

Durante la investigación para este trabajo, tuve la oportunidad de entrevistar a una ex funcionaria del Ministerio de Defensa. Al comentarle que quería estudiar la dinámica decisoria en la política de defensa argentina entre 1983 y 2010 para analizar cómo habían sido problematizados algunos temas que consideraba claves: a) las hipótesis de conflicto interestatales, b) las operaciones de paz bajo mandato de las Naciones Unidas, y c) las “nuevas amenazas”―específicamente, en este último caso, el narcotráfico y el terrorismo, en tanto que estos habían sido tópicos relevantes que los Estados Unidos querían imponer a las Fuerzas Armadas de la región―, me dijo, sorprendentemente, que esta propuesta era irrelevante porque las “nuevas amenazas” no habían formado parte de la agenda de defensa de la República Argentina. Abandoné la entrevista dudando, sin entender si se refería al pasado y/o a la actualidad, o si su afirmación se refería a la agenda de defensa o a la agenda pública. Por los avances que ya tenía, intuía que dichos temas habían sido parte del debate no sólo en la agenda pública, sino también en la agenda de defensa. Algunos hechos terminarían por reforzar mis presunciones.

Durante 2005, Gisela Armerding sostuvo que “debemos tener presente que las amenazas tradicionales persisten y que las ‘nuevas amenazas’ pueden eventualmente evolucionar desde conflictos intraestatales hacia otros interestatales, por la expansión de estas más allá de las fronteras de un determinado país” (2005: 9). Por otro lado, Fabián Calle afirmó que

en ciertos medios especializados en temas de defensa de la región se ha comenzado a hablar de una nueva doctrina militar chilena, que se basaría en una postura netamente ofensiva. En este escenario, el objetivo no sería el equilibrio de fuerzas, sino la preeminencia. Aunque el paralelismo con Israel parece forzado, y aunque el gobierno de Chile no ha confirmado esta supuesta estrategia, una mirada más detallada sobre los sistemas de armas antes adquiridos por el país mostraría que no todo parece limitarse al soft power o los silencios constructivos[1] (2007: 21).

Durante 2003, el ex presidente y candidato presidencial Carlos Menem sostuvo que había combatir al delito sacando a los militares a la calle[2]. Por otro lado, en junio de 2010 ―27 años después del retorno de la democracia y habiendo pasado casi 22 años desde la sanción de la Ley 23554 de Defensa Nacional―, el en ese momento cardenal primado de la Argentina, Jorge Bergoglio, presentó ―rodeado de políticos de diferentes extracciones políticas como Roberto Dromi (PJ no oficialista), Horacio Jaunarena (UCR), Margarita Stolbitzer (GEN, ex radical), Ernesto Sanz (UCR), Francisco de Narváez (PJ no oficial) y el ministro de Seguridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Guillermo Montenegro, entre otros―, el Contrato Social para el Desarrollo. En este documento se sostenía que debía conformarse un sistema integral de seguridad pública y defensa ―en clara violación a la Ley de Defensa y la Ley de Seguridad Interior―, incluyendo en el campo de la defensa al narcotráfico, el tráfico ilegal de armas, el lavado de dinero y el terrorismo, para terminar con “el vacilar de las palabras y acciones”[3].

En síntesis, a pesar de que las hipótesis de conflicto con Chile y Brasil habían sido suspendidas en los años 80, y que el “consenso básico” (Sain, 2010) había excluido a las Fuerzas Armadas de la seguridad interior y a las “nuevas amenazas” como hipótesis de empleo de la política de defensa en Argentina, ese pensamiento continuaba presente en la agenda pública. ¿Habría continuado también este debate en la agenda de defensa?

Como sostiene Marcelo Sain, entre 1983 y 2001 había habido en “las relaciones cívico-militares un permanente contrapunto legal y político entre dos tendencias simultáneas y antagónicas acerca del papel institucional y las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas con relación a la seguridad interior” (2001: 1). La pregunta que nos podemos hacer es por qué frente a ese contrapunto, los principios consagrados ―el consenso básico (Sain, 2000b)― en el corpus legal de las leyes 23554 de Defensa Nacional, de 1988, 24059 de Seguridad Interior, de 1992, y 25520 de Inteligencia Nacional, de 2001, esto es, la separación entre defensa y seguridad interior, habían perdurado y resistido a lo largo de casi 30 años ―pensemos que la Ley de Defensa Nacional fue recién reglamentada en 2006―; más aún, cuando algunas agencias de los Estados Unidos y algunos sectores civiles y militares de nuestro país impulsaron constantemente desde la década de los 90 que las “nuevas amenazas”, concepto contenedor de la problemática del narcotráfico y del terrorismo, se convirtieran en la nueva hipótesis de empleo de las Fuerzas Armadas.

PRESENTACIÓN

El análisis del proceso de la política de defensa entre 1983 y 2010 refleja la “lucha” por el significado del término “defensa nacional” en la República Argentina. En efecto, la redefinición de la política de defensa a principios de los 80 no era inocua para los actores políticos y sociales que intervinieron en ese debate, porque suponía poner fin a un ciclo de recurrentes intervenciones de las Fuerzas Armadas en el sistema político que se había iniciado en 1930 y, por otro lado, implicaba establecer hacia el futuro cuál debía ser la misión de los militares en un régimen democrático. Las experiencias internacionales indicaban, como la Posse Comitatus Act de 1878 en los Estados Unidos, que el apartamiento de los militares de cualquier rol en la seguridad pública era uno de los pasos que necesariamente se debía dar. Sin embargo, ese pequeño gran paso estaba a contramano de la historia de nuestro país y en aparente contradicción con la agenda que algunas de las agencias estadounidenses impulsaban hacia la región, que suponía redefinir el rol de las Fuerzas Armadas para involucrarlas en asuntos de seguridad interior como, por ejemplo, en la lucha contra el narcotráfico.

Una vez concluida la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos definieron sus requerimientos de seguridad en términos de la competencia bipolar con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) (Tulchin, 1990). La Doctrina Truman y el Principio de Contención (Kennan, 2001) sostenían que la URSS debía ser “contenida” mundialmente más que derrotada en un enfrentamiento global^[4]. En este contexto, el objetivo político de Estados Unidos hacia América Latina fue conseguir las condiciones “en las cuales la subversión estuviera ausente o al menos controlada” (Tulchin, 1990: 222). La meta fue lograr la estabilidad de la región sin importar si para alcanzarla se tuviera que brindar apoyo a gobiernos no democráticos. En efecto, la escalada en la actitud confrontacionista de la Unión Soviética en diversas partes del planeta y la crisis de los misiles en Cuba, abrieron un amplio debate en los Estados Unidos cuyo compromiso con la democracia, de por sí ambivalente, quedó completamente erosionado. Tanto John Kennedy (1961-1963) como su sucesor Lyndon B. Johnson (1963-1969) adoptaron el concepto de contrainsurgencia^[5], formulado por Maxwell Taylor, como uno de los componentes de su política de defensa. En Argentina, esta doctrina se reflejó en el Plan Conintes (Conmoción Interna del Estado, 1959)^[6] que consistió en poner a las Fuerzas Armadas y de seguridad a efectuar tareas de seguridad interior (Romero, 1994; Rapoport, 2000). Producido el golpe de Estado en 1966, el dictador Juan Carlos Onganía alineó la política exterior con los EE.UU. y adscribió a la Doctrina de Seguridad Nacional, “fundada en una hipótesis de guerra interna permanente en distintos frentes”, en la cual las Fuerzas Armadas no sólo debían defender la integridad territorial sino fundamentalmente “las fronteras ideológicas que separaban, dentro de cada comunidad, a los partidarios del bloque occidental y cristiano de los adherentes al mundo comunista” (Rapoport, 2000: 631). Esta doctrina estuvo vigente hasta bien entrados los 80 en América Latina^[7].

Si se analizaran las dos últimas décadas del siglo XX, se verificaría que la crisis centroamericana, que monopolizó durante los 80 la política de EE.UU. hacia Latinoamérica, llegó a su fin a principios de los 90 gracias al trabajo del Grupo de Contadora^[8]. El éxito de este proceso de paz, el fin de la Guerra Fría y el creciente flujo migratorio de mexicanos hacia Estados Unidos, produjo una diferenciación en la percepción de los Estados Unidos de la seguridad con respecto a América Latina: Centroamérica pasó a ser relativamente más relevante que Sudamérica para ese país.

En el nuevo siglo, especialmente a partir de septiembre de 2001, se observa una fragmentación de las agendas de defensa de los países latinoamericanos debido, básicamente, a la superposición de dos dimensiones: a) la dominada por la agenda de los EE.UU. hacia la región, y b) la correspondiente a las realidades regionales (Hirst, 2004). El entrecruzamiento de esos dos planos ha dejado “intersticios” que han permitido a algunos países de la región fijar posiciones frente a algunos issues de la agenda de seguridad de los Estados Unidos (terrorismo y narcotráfico, por ejemplo) que no se corresponden con los intereses de la potencia hegemónica. Entonces, la respuesta que cada país ha dado a esos temas no se ajusta totalmente a las políticas diseñadas en Washington, sino que también responde a la realidad subregional en la cual están insertos. Como resultado de la intersección de esas dos dimensiones, “se ha desarrollado una gran diferencia entre la Región Andina y el Cono Sur, en lo referente a los contenidos de las agendas de seguridad” (Hirst, 2004: 107). Frente a la securitización^[9] de las “nuevas amenazas” y a la persistente influencia política de los Estados Unidos para tratar de involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico, no todos los países del Cono Sur acompañaron las pretensiones de EE.UU.

En este contexto, las preguntas que nos hacemos son las siguientes: pese a la asimetría de poder de los Estados Unidos y a su presencia hegemónica en la región, ¿ha podido Argentina diseñar su agenda de defensa autónomamente? ¿Cuáles han sido los factores que han influido en la conformación de esta agenda?

En el presente trabajo, sostendremos que los factores domésticos han influido en la forma en que algunos temas se han “problematizado”^[10] en la agenda de defensa de la Argentina entre 1983 y 2010. En otras palabras, la definición de la política de defensa ha permitido que ciertos temas de relevancia para los Estados Unidos hayan sido problematizados por los actores políticos y sociales y por los decisores políticos de manera autónoma, en relación con los intereses de la superpotencia hacia la región. En este sentido, esa capacidad para definir autónomamente la orientación de la política de defensa se encuentra vinculada al proceso de fortalecimiento del Ministerio de Defensa con respecto a las Fuerzas Armadas y al rol de algunos actores sociales y políticos, especialmente en el ámbito del Congreso de la Nación. Mientras la primera etapa de este proceso fue esencialmente legislativa, la segunda, ya en la primera década de este siglo, fue fundamentalmente ejecutiva, en la cual el Ministerio de Defensa cumplió un rol central.

De esta manera, estudiar cómo han sido problematizados los temas de interés de los Estados Unidos para con la región arroja luz sobre la definición de la política de defensa y de sus por qués, es decir, qué actores han intervenido y cuáles han sido los factores que han influido en el proceso decisorio. Para ello, se prestará especial atención a temas tales como las “nuevas amenazas” (específicamente el narcotráfico y el terrorismo), las operaciones bajo mandato de las Naciones Unidas y los percepción sobre los conflictos interestatales entre 1983 y 2010, que la Argentina había tenido tradicionalmente con la República de Chile, la República Federativa del Brasil y el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

Seleccionamos a las “nuevas amenazas” (narcotráfico y terrorismo) porque las agencias estadounidenses, como el Comando Sur, presionaron para introducirlas en la agenda regional, a los efectos de que se conviertan en hipótesis de empleo de las Fuerzas Armadas. Por otro lado, los conflictos interestatales y las operaciones de paz —en las cuales nuestro país empezó a participar activamente a partir de los 90, siendo los casos más paradigmáticos el envío de tropas a Chipre y Haití—, fueron elegidos como variable de control. Se realizará una comparación entre tres periodos (1983-1991, 1992-2001 y 2002-2010), que han sido seleccionados en función de los cambios que se produjeron en los factores externos y domésticos, con el objeto de intentar dejar constantes (ceteris paribus) algunos de estos factores en cada una de las etapas del estudio.

¿Por qué las teorías de las políticas públicas?

La política de defensa es una política pública y pese a ello, durante muchos años, la perspectiva geopolítica predominó en los estudios de política de defensa. Ese pensamiento, forjado en las escuelas de guerra de las Fuerzas Armadas, continuó siendo central en las décadas subsiguientes, incluso luego del retorno a la democracia en Argentina, aunque incorporando elementos de la matriz realista de la teoría de las relaciones internacionales (Russell, 1992; Colacrai, 1992). En la medida en que las ciencias sociales cobraron fuerza nuevamente, a partir de 1983, aparecieron otras perspectivas teóricas.

Los estudios de las relaciones cívico-militares tuvieron un fuerte impulso durante los 80 y la segunda mitad de los 90. Estas investigaciones buscaron responder a la pregunta sobre cuál era el rol de las instituciones militares latinoamericanas en democracia; es decir, surgieron análisis de la cuestión militar y el control civil de las Fuerzas Armadas, a partir de los trabajos liminares de Janowitz (1989) y Huntington (1995).

Sin embargo, los trabajos que buscaron definir una nueva “misión” para las Fuerzas Armadas fueron más bien escasos desde el retorno a la democracia en Argentina. En esos contados libros y artículos, la pregunta que se hacían sus autores no era tanto sobre cómo ejercer el control de las Fuerzas Armadas, sino cómo asignarles una misión que se adecuara, por un lado, a la nueva realidad regional y nacional y, por el otro, se alejara de la Doctrina de Seguridad Nacional y de los intentos securitistas que subyacían a los conceptos de “nuevas amenazas” y la redefinición de la seguridad en términos más amplios[11].

Nuestro trabajo sostiene que la política de defensa argentina fue diseñada en los 80, a partir de tres principios liminares:

la supresión de las hipótesis de conflicto con los países de la región[12];
el gobierno civil de la política de defensa[13]; y
la separación de las esferas de la seguridad interior o pública (law enforcement) y la defensa nacional.

En función de ellos, nos preguntamos por qué estos principios, materializados en un conjunto de normas, se mantuvieron inalterados pese a los cambios de gobierno y las transformaciones del sistema internacional, y también a las presiones de algunas de las agencias estadounidenses para involucrar a las Fuerzas Armadas en temas de seguridad interior, lo cual constituía una violación de uno de los principios liminares “acordados” a principios de los 80. Para estudiar estos por qués, nos resulta insuficiente el instrumental teórico que brinda la disciplina de las relaciones internacionales. Por ello, adoptamos un enfoque de políticas públicas relacional, en el cual el Estado y la sociedad tienen un rol central en el diseño de las políticas públicas, y se propone un modelo que, a partir del proceso de hechura política, incorpora elementos de otras matrices analíticas de la teoría de las políticas públicas.

En ese marco analítico, los actores políticos, sociales y externos intervinieron en distintas etapas del proceso de diseño de la política pública, en función de sus intereses y sistemas de creencias. Ahora bien, dicho proceso estuvo influenciado por factores domésticos y sistémicos (externos)[14] que moldearon los escenarios en los cuales tuvo lugar la “lucha” por la definición del concepto de defensa nacional. Ese debate no fue neutral, porque esa definición conceptual implicaba la adopción de un tipo de política de defensa, una determinada distribución de recursos presupuestarios al interior del Estado y la definición de una misión para las Fuerzas Armadas.

En función de lo expuesto, argumentaremos que:

a) Los factores domésticos han influido en la problematización de los issues de la agenda de defensa argentina que hemos elegido para estudiar. A pesar de las presiones políticas de los EE.UU.[15] para que el narcotráfico y el terrorismo ingresaran en la agenda de defensa, entre 1983 y 2010, la problematización de esos temas en la agenda gubernamental no ha respondido a los intereses de la política exterior de ese país, sino a los factores domésticos argentinos.
b) Las Fuerzas Armadas intentaron bloquear y/o modificar las definiciones adoptadas por el nivel estratégico nacional (Poder Ejecutivo ―Ministerio de Defensa― y Poder Legislativo) en materia de política de defensa. El éxito de este bloqueo y/o modificación fue inversamente proporcional al fortalecimiento del nivel estratégico nacional (Poder Ejecutivo, Ministerio de Defensa) en el pleno ejercicio de la conducción de la política de defensa nacional.

b.1) Frente a la debilidad del nivel estratégico nacional, resultó decisivo en el caso argentino en particular, la convergencia de intereses y sistemas de creencias entre los actores políticos (funcionarios del Poder Ejecutivo, legisladores y políticos de la oposición) y actores sociales (académicos especialistas en el tema, ONG) en la problematización de la política de defensa nacional, y la falta de uniformidad de la postura de los militares frente a la utilización de las Fuerzas Armadas frente a las “nuevas amenazas”. Se reconoce así, una primera fase legislativa y, una segunda, en la cual el Ministerio de Defensa consolidó su protagonismo. De esta manera, se logró evitar que se modificaran los principios del consenso básico.

b.2) En este sentido, sobre todo durante la primera fase, las políticas diseñadas en los ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía influyeron, directa o indirectamente, para acotar los márgenes de maniobra de unas Fuerzas Armadas que intentaban continuar siendo autónomas con respecto a la definición de sus orientaciones estratégicas.

b.3) Esta constelación de actores debió resistir las presiones en sentido contrario, no solamente de los actores del Departamento de Defensa de los Estados Unidos ―particularmente del Comando Sur―, sino también de algunos líderes políticos argentinos, académicos especialistas en el tema e importantes sectores de las propias Fuerzas Armadas.

Hoja de ruta

A fin de poner a prueba las consideraciones hipotéticas, realizaremos un análisis longitudinal de tres temas de la agenda de defensa de argentina entre 1983 y 2010, según la siguiente periodización: a) 1983-1991, b) 1992-2001 y c) 2002-2010.

Esos temas son los ya mencionados:

hipótesis de conflicto interestatales;
operaciones internacionales de las Naciones Unidas; y
“nuevas amenazas” (narcotráfico y terrorismo).

El narcotráfico y el terrorismo son considerados en la literatura como “nuevas amenazas”, es decir, temas que a partir de los 90 ingresaron en la agenda de la seguridad estratégica, cuando hasta entonces habían constituido problemas únicamente de la seguridad interior (Gorgal, 2005; López, 2003). Se han elegido estos temas porque son dos de los más importantes de la agenda de defensa de los EE.UU. hacia la región: el primero desde la década de los 80 y el segundo con posterioridad a los atentados del 11 de septiembre de 2001. Por otro lado, hemos seleccionado como segundo issue a las hipótesis de conflicto interestatales, en tanto que la Argentina diseño su instrumento militar en función de los conflictos con Chile y Brasil. No olvidamos en este punto la disputa de soberanía con el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Finalmente, se han incluido también las operaciones de las Naciones Unidas, en tanto fueron parte del debate durante los años de estudio.

Las fechas elegidas están vinculadas a los siguientes eventos externos e internos: el retorno a la democracia (1983), el cambio del modelo económico (1991), la constitución del MERCOSUR (Mercado Común del Sur, en 1990), el fin de la Guerra Fría (1991), la salida de la convertibilidad en Argentina (2001), el atentado terrorista del 11 de septiembre en Nueva York (2001) y la finalización de la gestión de la Ministra de Defensa de Argentina, Nilda Garré (2010). A fin de controlar el factor cambio de régimen (una de las dimensiones domésticas), el período de estudio se inicia con el retorno a la democracia en nuestro país. Este análisis longitudinal nos permitirá aprehender cuáles han sido los actores involucrados como los factores que pudieron haber incidido en las decisiones adoptadas por los decisores.

Por lo expuesto, adoptamos varias técnicas cualitativas para realizar la investigación. En primer lugar, creímos conveniente realizar entrevistas en profundidad a actores políticos y sociales, civiles y militares (ex ministros de Defensa, ex secretarios de Asuntos Militares, ex asesores del Ministerio de Defensa, ex diputados y senadores nacionales pertenecientes a las Comisiones de Defensa, ex asesores legislativos, ex funcionarios de Cancillería y ex militares), involucrados en algunas de las etapas del proceso de toma de decisión y períodos históricos, a los efectos de tratar de aprehender los significados, conocimientos y percepciones que guían a las personas entrevistadas respecto de la problemática de seguridad.

A fin de triangular (Mendicoa, 2003) los dichos de los entrevistados, analizaremos también las manifestaciones públicas de los actores políticos y sociales a través de distintos medios y fuentes secundarias, la producción académica referida a los temas en estudio y los documentos elaborados por el nivel estratégico nacional (Poder Ejecutivo, Ministerio de Defensa) y el nivel estratégico militar (Fuerzas Armadas). La triangulación nos permitirá contar con otros caminos para tener una comprensión e interpretación más acabada del fenómeno que estamos estudiando.

Con relación a la producción académica, no haremos un recorrido por toda la literatura sino, más bien, el objetivo es mostrar cómo se han conceptualizado los temas seleccionados y, específicamente, cómo se pudo haber contribuido a la conformación de la agenda para cada uno de esos casos. En este sentido, también se revisarán las publicaciones de las revistas especializadas de las Fuerzas Armadas.

En cuanto a los documentos, Taylor (1984: 149-150) sostiene que “el investigador cualitativo analiza los documentos públicos y oficiales para adquirir conocimientos sobre las personas que los redactan […], lo cual abre muchas nuevas fuentes de comprensión”. Entre algunos de los documentos a relevar, se encuentran el Libro Blanco de la Defensa; La revisión del Libro Blanco; leyes como la Ley de Defensa Nacional, la Ley de Seguridad Interior, la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas y la Ley de Inteligencia; decretos del Poder Ejecutivo; documentos específicos del nivel estratégico nacional y del nivel estratégico militar; los mensajes del Presidente al Congreso de la Nación y las memorias detalladas del Estado de la Nación, publicadas por la Jefatura de Gabinete. Asimismo, resultarán de vital importancia aquellos documentos elaborados por las agencias de los Estados Unidos que tengan relación directa con su agenda hacia América Latina y la Argentina, así como las expresiones de sus actores con respecto a nuestro país.

Una de las principales limitaciones que se presentaron al momento de la investigación es el secreto que involucra a la temática. Por un lado, las entrevistas tuvieron que ser realizadas preservando el anonimato de los entrevistados ya que, de caso contrario, estos se hubieran negado a compartir sus opiniones y percepciones sobre distintos temas de la política de defensa entre 1983 y 2010. En segundo lugar, muchos de los documentos que necesarios para evaluar la correlación entre los lineamientos fijados por la autoridad política y las acciones instrumentadas por las Fuerzas Armadas son de carácter secreto. Por ello, algunos de los entrevistados contribuyeron con sus conocimientos sobre ellos y analizaron junto al autor su contenido. A estos documentos haremos referencia de dos maneras: directivas del Ministerio de Defensa, de orden político, y directivas y doctrina del nivel estratégico militar, de carácter militar. Asimismo, muchos de los actores políticos y sociales que han intervenido en la política de defensa entre 1983 y 2010, es decir, a lo largo de 27 años, son muy reticentes a hablar de su desempeño como funcionarios del Poder Ejecutivo y Legislativo, asesores, militares, etc. Es por ello que se optó por rescatar toda aquella bibliografía existente (fuentes secundarias) que hubiera trabajado con fuentes primarias (por ejemplo, los excelentes trabajos de Patrice McSherry, 2008; Ernesto López, 1994; y Horacio Verbitsky, 1987, por citar sólo algunos ejemplos). En todos los casos se buscó, hasta donde fue posible, triangular y verificar esa información con otras fuentes primarias.

Finalmente, el trabajo se organiza en seis capítulos. En el primero de ellos, se presenta el marco teórico que será utilizado, centrado principalmente en las teorías de las políticas públicas, aunque rescatando eclécticamente algunos conceptos de las relaciones internacionales. En este capítulo, argumentamos que la política exterior y la política de defensa se encuentran relacionadas y que, por lo tanto, una de las dimensiones de la segunda es cómo contribuye a la política exterior de un país. En este sentido, también entendemos que la política exterior orienta a la política de defensa. Por ello, es posible distinguir tres dimensiones analíticas en la política de defensa: la internacional, la política militar y la política de defensa en sentido estricto, en términos estratégicos. Esta definición tiene implícita la diferenciación de la política de defensa con la política de seguridad pública o ciudadana[16]. Por último, en este capítulo desarrollamos un modelo analítico a partir de las teorías de políticas públicas para analizar la política de defensa argentina entre 1983 y 2010.

En el capítulo II se analiza el factor externo, entendiendo como tal los cambios que se han producido en el sistema internacional durante el período en estudio. No sólo hacemos referencia a los cambios en la distribución de poder, sino también aquellas tendencias en la matriz Estado-sociedad que puedan resultar de interés para este trabajo. En este capítulo, argumentamos que el fin de la Guerra Fría produjo una situación de incertidumbre estratégica en los Estados Unidos, a partir de la cual se dirigieron las miradas hacia los “bárbaros” del exterior: el narcotráfico, en primera instancia, y el terrorismo, en segundo lugar. En América Latina, las Fuerzas Armadas vivieron una situación similar. El retorno a la democracia, el fin de la Guerra Fría, la distensión con los países vecinos y la reducción presupuestaria, hizo imperiosa la búsqueda de una nueva misión. Los cambios en las características de los delitos transnacionales, impulsados por transformaciones más amplias en la sociedad y el Estado a nivel mundial, así como el surgimiento del concepto de “nuevas amenazas”, permitieron llenar ese vacío, trayendo otra vez a la agenda la posibilidad de la militarización de la seguridad interior; es decir, la securitización de fenómenos de naturaleza criminal.

El capítulo III aborda los factores domésticos que pudieron haber incidido en los debates de la agenda y en las decisiones en la política de defensa en Argentina. Se establece que la política de defensa es irrelevante en la agenda pública, pero que existen ciertos actores sociales con un interés manifiesto en ella, que se denominan emprendedores políticos. Asimismo, también se argumenta que la política exterior argentina tuvo un peso importante en la política de defensa al suprimir las hipótesis de conflicto y, durante los 90, debido al alineamiento con los Estados Unidos. Pese a las presiones de algunas agencias de este país y algunos actores domésticos, el Congreso, sus actores políticos y algunas ONG lograron evitar que fueran modificados los consensos alcanzados durante los 80 en materia de política de defensa. Asimismo, el legado del pasado, la resolución de las secuelas del terrorismo de Estado, extendió su peso en la toma de decisiones hasta los 90, reabriéndose nuevamente durante el gobierno de Néstor Kirchner en 2003. Por último, se establece que el factor régimen político, así como el sociodemográfico, se mantiene constante a lo largo del período de estudio.

Los capítulos IV, V y VI analizan los temas de la investigación que hemos elegido y su problematización en la agenda pública; las decisiones adoptadas en el Ministerio de Defensa (nivel estratégico nacional); y la implementación en las Fuerzas Armadas (nivel estratégico militar). En el capítulo IV se analizan los años que van de 1983 hasta 1991. Se mantiene constante el factor sistémico, es decir, el recrudecimiento de la Guerra Fría y se sostiene que, pese al predominio de la política militar y la constante zozobra que percibían los actores políticos en cuanto a la continuidad de la democracia ―alimentada por los levantamientos carapintadas, entre otros hechos―, los actores políticos y sociales pudieron alcanzar un acuerdo básico en el marco del Congreso de la Nación, acerca de lo que debía entenderse por defensa nacional.

El capítulo V abarca el período que se extiende entre 1992 y 2001. La política exterior argentina experimentó un giro copernicano y se alineó claramente con los Estados Unidos. Pese a esto último y al surgimiento del concepto de las “nuevas amenazas”, la guerra contra el narcotráfico, así como las manifestaciones públicas y privadas de algunos actores políticos y sociales a favor de interpretar la Ley de Defensa Nacional como factor habilitante para el empleo de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el tráfico de drogas, argumentamos que los actores del consenso básico lograron bloquear toda iniciativa tendiente a modificar los principios liminares de la política de defensa. Esto se vio favorecido por el desinterés que la sociedad y la clase política manifestaron hacia la política de defensa y las Fuerzas Armadas, y porque la aceptación de esa iniciativa estadounidense no era uniforme al interior del gobierno y del instrumento militar. De esta manera, ese interés de los Estados Unidos en que los militares se involucraran en sus temas de agenda sólo quedó plasmado en algunos documentos de carácter militar, que no se hicieron operativos.

El capítulo VI destaca el rol del Poder Ejecutivo en completar el entramado institucional de la política de defensa, así como su operativización a partir de 2003, luego de un breve interregno durante el gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003). El retorno de la política exterior a sus cauces tradicionales, la reactivación de los juicios contra los responsables del terrorismo de Estado y la llegada al Ministerio de Defensa de los actores defensores del consenso básico permitió implementar una gestión de gobierno dispuesta a conducir efectivamente a las Fuerzas Armadas, a los efectos de trabajar en la política de defensa en términos estratégicos militares.

Las conclusiones sintetizan los hallazgos que hemos desarrollado a lo largo de los capítulos que permiten revelar que la política de defensa pese a no ser un tema relevante en la agenda pública y gubernamental, presentó una dinámica en la que actores políticos y sociales, externos y domésticos, pujaron por la definición de “defensa nacional”, en un marco institucional dónde el Congreso de la Nación jugó un rol preponderante, en una primera etapa, y donde el Ministerio de Defensa fue lentamente empoderado, especialmente a partir del año 2003, justamente cuando mucho de los actores que habían defendido y propiciado el “consenso básico” asumieron responsabilidades ejecutivas.

Finalmente, como dice Carlos Mena, “el observador puede discernir que una determinada acción es imprudente y puede llevar al desastre, pero ni el juicio ni el resultado sirven para explicar el por qué de esa actuación de los actores. Solamente trascendiendo sus propios juicios y adoptando la perspectiva de los actores puede el observador hacer un análisis” (1989: 17). Se intentará no abrir juicios de valor sobre las decisiones adoptadas en materia de política de defensa, sino entender cuáles han sido los factores que pudieron haber conducido a que dichas acciones fueran adoptadas o descartadas.

[1] Ver la interesante respuesta de J. Battaglino (2008).

[2] Menem promete volver a sacar al Ejército a la calle (2003, 26 de abril). Disponible en: www.hoy.com.ec.

[3] Verbitsky, H. (2010, 20 de junio), El banco de suplentes, en Página /12.

[4] Ambas potencias reconocían que esa posibilidad era inviable debido a la Destrucción Mutua Asegurada (DMA).

[5] Este concepto tiene dos variantes: la estadounidense y la francesa, esta última utilizada en la guerra en Indochina y Argelia.

[6]Aplicado a partir de la gestión de Arturo Frondizi (decretos 9880/58 y 2628/60). Ver Rearte, E. (2007), El Plan CONINTES (2007, 16 de marzo), en Página/12.

[7] En Argentina, la ley 16970 fue recién derogada el 13 de abril de 1988 al sancionarse la Ley 23554 de Defensa Nacional.

[8] En enero de 1983, los cancilleres de Colombia, México, Panamá y Venezuela se reunieron en la Isla Contadora (Panamá), con el propósito de plantear una iniciativa de paz conjunta para el conflicto centroamericano, creando al efecto el Grupo de Contadora. El 22 de julio de 1985, el grupo se dirigió a la comunidad latinoamericana invitándola a participar, de manera más decidida, en las tareas que promovía el grupo, mediante el establecimiento de un mecanismo de apoyo político que facilitara el éxito de su gestión. Poco después, los cancilleres Dante Caputo de la Argentina, Olavo Setúbal de Brasil, y Enrique Iglesias de Uruguay se reunieron en la ciudad uruguaya de Punta del Este (Uruguay) entre el 21 y 23 de junio, con el objeto de analizar la situación de Centroamérica y los temas referidos a la posición económico-financiera del continente. El día 23, los tres coincidieron en apoyar la posición del Grupo de Contadora, que si bien no logró establecer una fórmula de paz aceptable para todas las partes involucradas, sentó los fundamentos para que emergiera dicho plan en los años siguientes. El llamado Acuerdo de Paz de Esquípulas, surgió gracias a los esfuerzos de Contadora y permitió reformular completamente la política centroamericana.

[9] Se refiere al proceso por el cual fenómenos que eran domésticos y no militares adquirieron “relevancia en el escenario estratégico como amenazas y/o fuentes de riesgo e inestabilidad para los Estados” (Gorgal, 2004: 300).

[10] Existen muchas cuestiones, pero no todas son problematizadas. Cuando una cuestión es problematizada, ingresa en la agenda pública y ese proceso implica una definición de la cuestión (Villanueva, 1993).

[11] Iván Poczynok (2012) realiza un interesante análisis en el cual correlaciona los debates en la agenda pública con los debates académicos. Existieron algunas excepciones a estas dos líneas de trabajo que buscaron definir un rol para las Fuerzas Armadas en democracia, sin que ello significara un retorno al pasado, y/o plantearon su preocupación sobre la situación del instrumento militar argentino. Entre ellos, se pueden mencionar a Ernesto López, Thomas Scheetz, Marcelo Sain y Germán Montenegro.

[12] No debe confundirse la decisión política de suprimir las hipótesis de conflicto con los países vecinos con la metodología de planeamiento estratégico militar.

[13] El concepto le pertenece a Marcelo Saín (2010).

[14] No debe confundirse esta expresión con los conceptos de “cambio sistémico” o “cambio de sistema”.

[15] No consideramos a los Estados Unidos como un actor uniforme. Existen pujas entre las diferentes agencias y organismos de la administración federal estadounidense. Entenderemos entonces la referencia a ese país bajo esta consideración.

[16] Seguridad pública y seguridad ciudadana no son sinónimos. Sólo queremos enfatizar que ambas se diferencian de la política de defensa.