Nueva demanda de Costa Rica contra Nicaragua ante la Haya: breves apuntes – Por Nicolas Boeglin

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

Mapa indicando la ubicación del campamento militar de Nicaragua, según artículo de La Nación.

El pasado 16 de enero del 2017, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) anunció que Costa Rica inició un nuevo procedimiento contencioso contra Nicaragua ante la CIJ, esta vez debido a la presencia de un campamento militar ubicado en la playa contigua a la Laguna de Portillos en la costa caribeña, correspondiente al último sector de la frontera entre ambos (véase nota de La Nación). Con esta demanda (ver texto integral e inglés), ambos ribereños del Río San Juan suman la cuarta demanda en los últimos seis años, una cifra nunca registrada en los estrados de la justicia internacional (Nota 1), y que denota una capacidad de negociación de ambos aparatos diplomáticos bastante reducida. En efecto, por más conflictivas sean las relaciones entre dos Estados vecinos, nunca se había observado en la historia un uso tan sostenido como recurrente del juez internacional. En una emisión de radio en France Culture del pasado 2 de mayo del 2016, se habló incluso de una verdadera “sociologie du contentieux” por parte de un experimentado jurista como lo es el Profesor Serge Sur (Profesor emérito de la Universidad de Paris II y ex juez Ad Hoc en la CIJ) (Nota 2). Según este experto, hay sectores que, de ambos lados del Río San Juan, encuentran algún tipo de beneficios y de ventajas en mantener tensa la relación, con la consiguiente judicialización de cada controversia entre ambos Estados.

La posición externada por Costa Rica a la CIJ

En el comunicado de prensa de la CIJ (ver texto en inglés), se precisa que:

In its Application, Costa Rica asks the Court to “determine the precise location of the land boundary separating both ends of the Los Portillos/Harbor Head Lagoon sandbar from Isla Portillos, and in doing so to determine that the only Nicaraguan territory existing today in the area of Isla Portillos is limited to the enclave consisting of Los Portillos/Harbor Head Lagoon and the sandbar separating the Lagoon from the Caribbean Sea, insofar as this sandbar remains above water at all times and thus this enclave is capable of constituting territory appertaining to a State”. It claims that “the land boundary runs today from the northeastern corner of the Lagoon by the shortest line to the Caribbean Sea and from the northwestern corner of the Lagoon by the shortest line to the Caribbean Sea”. The Applicant also requests the International Court of Justice “to adjudge and declare that, by establishing and maintaining a new military camp on the beach of Isla Portillos, Nicaragua has violated the sovereignty and territorial integrity of Costa Rica, and is in breach of the Judgment of the Court of 16 December 2015” in the case concerning Certain Activities carried out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua). Consequently, Costa Rica “further requests the Court to declare that Nicaragua must withdraw its military camp situated in Costa Rican territory and fully comply with the Court’s 2015 Judgment”. Costa Rica indicates that it “reserves its rights to seek any further remedies with respect to any damage that Nicaragua has [caused] or may cause to its territory”.

El texto en francés (véase comunicado oficial de la CIJ) se lee de la siguiente forma:

Dans sa requête, le Costa Rica prie la Cour «de déterminer l’emplacement précis de la frontière terrestre séparant les deux extrémités du banc de sable d’Isla Portillos, et, ce faisant, de dire que le seul territoire nicaraguayen existant aujourd’hui dans la zone d’Isla Portillos se limite à l’enclave composée de la lagune de Los Portillos/Harbor Head et du banc de sable qui sépare la lagune de la mer des Caraïbes, dans la mesure où ce banc de sable émerge en permanence et où cette enclave peut constituer un territoire relevant d’un Etat. Il soutient que «la frontière terrestre court aujourd’hui du coin nord-est de la lagune à la mer des Caraïbes par la ligne la plus courte et du coin nord-ouest de la lagune à la mer des Caraïbes par la ligne la plus courte». Le demandeur prie également la Cour internationale de Justice de «dire et juger qu’en établissant et maintenant un nouveau camp militaire sur la plage d’Isla Portillos, le Nicaragua a violé la souveraineté et l’intégrité territoriale du Costa Rica et contrevient à l’arrêt du 16 décembre 2015 de la Cour» en l’affaire relative à Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa-Rica c. Nicaragua). En conséquence, le Costa Rica «prie encore la Cour de dire que le Nicaragua doit retirer son camp militaire situé en territoire costa-ricien et se conformer intégralement à l’arrêt de 2015 de la Cour». Le Costa Rica indique qu’il «se réserve le droit de former tous autres recours utiles à raison des dommages que le Nicaragua a causés ou pourrait causer à son territoire».

El campamento militar de Nicaragua en la playa apareció en fotos divulgadas en la prensa en noviembre del 2016 (ver nota de La Nación). En su demanda a la CIJ (ver texto integral), las fotos satelitales (p.5) indican con precisión la ubicación de estas carpas militares en la playa, haciendo ver que en el 2013 Nicaragua ubicó otros campamentos en otras partes de la franja de arena. A ese respecto el Anexo I adjunto a la demanda presenta tomas diversas de las diferentes ubicaciones del campamento militar de Nicaragua. También tomas aéreas circularon en Costa Rica a raíz de una inspección in situ de dos expertos designados por la CIJ para ubicar un punto fijado en la playa en 1897. Remitimos al lector a nuestra breve nota sobre la decisión – un tanto inédita – de la CIJ de ordenar dicho peritaje, tomada por los jueces de La Haya en el mes de junio del 2016.

La posición de Nicaragua con relación a este campamento militar

En un breve intercambio de notas diplomáticas de noviembre del 2016, Nicaragua consideró que sus soldados están ubicados en territorio de Nicaragua y que sus autoridades no tienen ninguna intención de retirarlos, mientras que Costa Rica sostiene que esta nueva ubicación corresponde a su territorio (véase nota de La Nación que incluye la respuesta oficial – texto integral – de Nicaragua con fecha del 17/11/2016, así como nota de CRHoy). En la nota diplomática de Nicaragua, sus autoridades hacen ver que la presencia de militares en la barra de arena que colinda con la Laguna de Portillos es de “muchos años”, y que Costa Rica así lo ha reconocido en diversas ocasiones: este aspecto será dilucidado con documentos y pruebas que ahora Nicaragua deberá aportar a los jueces internacionales en La Haya. Cabe señalar que al tratarse de una zona costera que ha sufrido severos cambios geomorfológicos desde la firma del tratado de delimitación en 1858 (siempre vigente) y desde los trabajos de una comisión mixta de demarcación en 1897 (Comisión Alexander), la fijación de la línea divisoria en el delta del río San Juan presentó problemas de interpretación en el pasado, en particular con relación a formaciones de arena (o playones, que aparecen y desaparecen en función de las corrientes y de la carga de sedimentos).

Según la CIJ, en su petición formalmente presentada en estos días, para Costa Rica el playón no puede ser considerado como un territorio salvo que “insofar as this sandbar remains above water at all times and thus this enclave is capable of constituting territory appertaining to a State…/ dans la mesure où ce banc de sable émerge en permanence et où cette enclave peut constituer un territoire relevant d’un Etat ”. No cabe duda que los peritajes de ambos Estados con relación al carácter permanente o no permanente de estos playones serán, entre otros puntos, de sumo interés por parte de los jueces en los próximos años (cuatro como mínimo). ¿Porqué esperar cuatro años para saber si estas tiendas de campaña militares están ubicadas en terrirorio costarricense? Porque ello corresponde a la duración usual de todo procedimiento contencioso en La Haya, es decir el tiempo que transcurre entre la presentación formal de una demanda y la lectura final del fallo de la CIJ sobre el fondo.

Ir a La Haya: un ejercicio que conlleva un costo

En efecto, el procedimiento contencioso en La Haya dura usualmente cuatro años, siempre y cuando no se den incidentes procesales entre las Partes, cuyo efecto es el dilatar el procedimiento. Se estima – ante la extrema discreción de los Estados sobre el particular – que para cada Estado, el costo de una demanda en La Haya oscila entre unos 6 a 9 millones de US$ en gastos varios para asegurar su respectiva defensa (Nota 3). No obstante el precitado rango de 6 a 9 millones de US$ en un procedimiento normal, dos casos recientes en América Latina arrojan otros datos:

– en el caso de la demanda de Perú contra Chile ante la CIJ, el Poder Ejecutivo chileno reconoció, después de un intento inicial para evadir la consulta (ver decisión de la Corte de Apelaciones del 13/11/2013) haber incurrido en un gasto superior a los 20 millones de US$ (ver nota de prensa);

– en el caso de la demanda de Ecuador contra Colombia interpuesta en el 2008 por aspersiones químicas aéreas, Colombia optó, al obtener el retiro de la demanda, por depositarle a Ecuador la suma de 15 millones de US$ (que incluye, entre otros, los gastos de Ecuador en el procedimiento ante la CIJ): ver punto 9 del texto del acuerdo suscrito Colombia y Ecuador el 9/09/2013.

En reportes de la prensa de Nicaragua (y sin que se haya logrado consultar por parte nuestra algún documento oficial más preciso) se indicó que se habían destinado más de 10 millones de US$ con relación a la demandas con Costa Rica ante la CIJ (ver nota de prensa).

En el caso de Costa Rica, el 10 de diciembre del 2010, el canciller de la época, René Castro, precisó en una nota publicada en La Nación “País presupuesta $2 millones por año para juicio en La Haya” la previsión presupuestaria hecha para el único caso de Isla Portillos de aquel momento, la cual se ubica en el rango precitado (6 a 9 millones de US$, tomando en cuenta que el procedimiento dura como mínimo cuatro años). Si bien en la prensa han aparecido posteriormente datos sobre estimaciones de gastos realizados por Costa Rica en estos últimos años, a la fecha se desconoce un monto exacto que se origine en algún documento oficial público en Costa Rica (y que incluya todos los rubros sugeridos en la Nota 3). En noviembre del 2013, se pudo leer por parte del canciller de Costa Rica que en tres años se había desembolsado unos 3 millones de US$ únicamente en honorarios a abogados internacionales y viajes a La Haya (ver nota de La Nación).

Además de poder evaluar con precisión los gastos que genera una defensa legal en La Haya para un Estado, se debería también de proceder a evaluar la defensa como tal de las pretensiones esgrimidas. No necesariamente los derechos pretendidos por el Estado que presenta la demanda (el demandante) son confirmados por el juez internacional. Como en todo ejercicio ante un juez, existe siempre un riesgo de no lograr lo que se pretende como Estado demandante: por ejemplo, desde el fallo del 13 de julio del 2009 entre Costa Rica y Nicaragua, los policías de Costa Rica ya no pueden navegar por el Río San Juan, sea en tareas de vigilancia o de observación o de simple abastecimiento de puestos fronterizos en tierra, operativos que sí realizaban en los años 90 con la anuencia de las autoridades de Nicaragua hasta mediados del año 1998. La crísis diplomática acaecida en octubre del 2010 con la incursión de Nicaragua en Isla Portillos (territorio costarricense) evidenciaría la enorme dificultad de las autoridades costarricenses para vigilar la frontera fluvial con Nicaragua que se extiende por más de 140 kilómetros.

Con relación a la inusual demanda de Costa Rica contra Nicaragua presentada el 25 de febrero del 2014, solicitando a la CIJ delimitar ambas fronteras marítimas al mismo tiempo, el ejercicio es inédito: en los anales de la jurisprudencia en materia de delimitación marítima de la CIJ, no se registra demanda solicitando en una sola solicitud delimitar fronteras en dos costas tan diferentes como disímiles en cuanto a su configuración gerográfica como la costa del Pacífico y del Caribe entre ambos Estados. En América Latina, los casos que han llegado a conocimiento de la CIJ en la materia (El Salvador-Honduras, Nicaragua-Honduras, Nicaragua-Colombia, Perú-Chile) fueron sometidos luego de largos años, a veces decenios, de esfuerzos infructuosos sin lograr una solución negociada. Adicionalmente, esta demanda, en nuestra opinión precipitada, conlleva algunos riesgos para Costa Rica, y que tuvimos la oportunidad de mencionar en esta nota publicada en marzo del 2014. La inclinación sufrida por la línea horizontal pretendida por Honduras en el fallo de la CIJ del 2007 entre Nicaragua y Honduras, y por Chile en el fallo de la CIJ del 2014 entre Perú y Chile, ratifican ambas el serio riesgo para Costa Rica de ver inclinarse la línea horizontal que Nicaragua pareciera reconocerle en el Mar Caribe (al menos en sus mapas sobre bloques a concesionar en materia de hidrocarburos). Con relación al Pacífico, al no contar con una sola isla en su litoral, Nicaragua se presentará a la barra como “Estado geográficamente desventajado”, una noción consagrada en el el derecho del mar contemporáneo a la que el juez internacional se ha mostrado muy receptivo. Recordemos, en particular para el lector poco familiarizado con estas zonas marítimas de Centroamérica, que la Isla del Coco le permite a Costa Rica beneficiar de una muy extensa Zona Económica Exclusiva (ZEE) en el Océano Pacífico. La fecha escogida para presentar esta demanda, de forma sorpresiva, entre las dos vueltas electorales del 2014 vividas en Costa Rica, añade una característica un tanto inusual, adicional a las anteriormente esbozadas.

Finalmente, recurrir a La Haya no siempre significa que un asunto quedará resuelto. En materia territorial, la aplicación de la norma jurídica no necesariamente logra apaciguar los ánimos y resolver una controversia: pese a no tratarse de una decisión de la CIJ sino de la de un tribunal arbitral, la sombra del caso del canal de Beagle entre Argentina y Chile (1974-1977) persiste. Este caso constituye un peculiar precedente en el que una decisión arbitral jurídicamente fundamentada no logró sino colocar a ambos Estados al borde de una confrontación bélica, y debió ser posteriormente objeto de una mediación pontifical de carácter político entre ambos Estados (Nota 4). Los límites de la ciencia jurídica para resolver disputas inter-estatales constituye un aspecto que ha pocamente interesado a los especialistas del derecho internacional, usualmente muy prestos a considerar, que toda controversia puede ser resuelta mediante la aplicación irrestricta de reglas jurídicas (y sin dejar a los decisores políticos el tiempo de ponderar otros aspectos, de corte más político y diplomático).

Dos Estados, una playa y un punto borrado por el mar a ubicar

Con relación a la costa caribeña entre Costa Rica y Nicaragua, el proceso de erosión marina ha sido tal en la zona fronteriza que, según las mismas declaraciones públicas de autoridades costarricenses, el punto fijado en 1897 en tierra como punto inicial de la frontera terrestre, actualmente se situaría a unos 500 metros mar adentro.

Figura del inicio de la línea fronteriza en la costa caribeña entre Costa Rica y Nicaragua a finales del siglo XIX, extraida de la obra MOORE J.B., History and digest of the international arbitrations to which the United States have been party, Washington, Government Office Priniting, 1898 (6 volumes), Vol. V.,p. 5079

En esta entrevista publicada por La Nación, el actual jefe de la diplomacia costarricense indica que: “El canal estaba en un sitio ubicado hoy 150 metros metido en el mar, imagínese que el primer mojón está hoy como 500 metros metido en el mar, eso muestra los cambios constantes que se dan”“. En esta misma entrevista, se puede leer que el actual canciller, ante una situación muy similar a la vivida en octubre del 2010 (detección de presencia de militares de Nicaragua en territorio costarricense), opta por otra actitud: “Tampoco vamos a hacer el ridículo que se hizo en el 2010, mandar nuestros policías y toda aquella alaraca y todo ese absurdo, que terminó en lo que sabemos (sic.)”. Salvo error de nuestra parte, no se registran reacciones a estas valoraciones por parte de quiénes participaron en la toma de decisiones en octubre del 2010 y en los meses posteriores.

Volviendo a los meandros de la parte final del Río San Juan, es de notar que desde los años noventa, publicaciones científicas explican, desde el punto de vista geográfico, las razones por las cuáles las desembocaduras de los ríos en el Caribe en Centroamérica son particularmente dinámicas en cuanto a cambios en su morfología (Nota 5), complicando las relaciones entre Estados: el punto terminal de la frontera terrestre no solamente interesa la demarcación en tierra, sino que debería coincidir con el punto inicial de la frontera marítima. La indeterminación de este punto es susceptible de causar roces y tensiones. En el 2003, en la localidad fronteriza de San Juan del Norte (Nicaragua), los delegados de ambos Estados buscaron determinar la ubicación exacta del mojón 1 “como paso preliminar para el cálculo de las proyecciones que ambos países se intercambiarían en la siguiente reunión de la Subcomisión de Límites y Cartografía” (Nota 6). Estas negociaciones se suspendieron luego de la presentación de la demanda ante la CIJ por parte de Costa Rica contra Nicaragua en septiembre del 2005, que resolvió la CIJ en julio del 2009 (Asunto de los derechos de navegación en el Río San Juan y derechos conexos).

El daño ocasionado en Isla Portillos: un nuevo procedimiento ante la CIJ para que sea ella la que fije el monto

Con relación al caso pendiente de resolución en cuanto a la indemnización por los daños ocasionados por Nicaragua en Isla Portillos, Costa Rica anunció este 16 de enero del 2017 mediante un comunicado de prensa con fecha del 16 de enero del 2017, que solicitó a la CIJ fijar el monto, ante la ausencia de respuesta de Nicaragua.

Gráfico de la zona de Isla Portillos en la costa caribeña, extraído de articulo de La Nación (Costa Rica)

En junio del 2016, Costa Rica estableció un monto de 6,7 millones de US$ de forma unilateral, y el 16 de diciembre del 2016 venció el plazo de un año otorgado por la CIJ para que ambos Estados fijaran el monto de manera conjunta. Remitimos al lector a nuestra nota publicada en el OPALC (Sciences-Po, Paris) con relación a la fijación unilateral de este monto indemnizatorio hecha por Costa Rica, y que evidencia (entre otros puntos), que Costa Rica no cuenta oficialmente con una metodología para cuantificar el daño ambiental.

A modo de conclusión: justas en La Haya en detrimento de la agenda bilateral

Es un hecho que pese a la gran cantidad de controversias y de disputas entre Estados que sacuden regularmente a la sociedad internacional, las que llegan a solucionarse mediante la intervención del juez internacional constituyen una ínfima minoría. Como entidades políticas, los Estados se sienten más cómodos con mecanismos de solución pacífica de controversias de carácter político en los que mantienen una libertad de acción y de negociación amplia. No obstante, desde el 2005, Costa Rica y Nicaragua ofrecen una situación muy particular en esta materia. Ante la mirada perpleja de un observador un tanto intrigado por un uso tan frecuente como inusual de la CIJ por parte de Costa Rica en estos últimos años, se podrá señalar que de las cuatro demandas presentadas por Costa Rica contra Nicaragua (en el 2005, 2010, 2014 y ahora 2017), tres de ellas lo fueron cuando el titular de la cartera ministerial de relaciones exteriores en Costa Rica era un abogado.

Con esta nueva demanda contra Nicaragua presentada por Costa Rica, es probable que la agenda bilateral, suspendida desde muchos años, se mantenga como tal. Se trata de un efecto colateral de la presentación unilateral de una demanda en La Haya cuando se trata de Estados vecinos. Como bien se sabe, el buscar una salida negociada, solicitar los buenos oficios de un tercero, o bien someter de forma conjunta un punto de discordia al juez internacional, mediante una solicitud conjunta, permite evitar el carácter “inamistoso” que tiene para el Estado demandado una demanda presentada en forma un tanto sorpresiva y unilateral. En términos generales, se puede decir que la compleja agenda bilateral entre Costa Rica y Nicaragua lleva más de diez años suspendida, precisamente debido al efecto de estas demandas recurrentes presentadas de forma unilateral, sin manifestar mayor interés ninguno de los dos Estados en buscar primero una salida política. Y sin que la lectura de un fallo por parte de la CIJ (como el fallo de la CIJ del 13 de julio del 2009 – ver texto integral – o el del 16 de diciembre del 2015 – ver texto integral) abra un espacio de tiempo para lograr algun tipo de acercamiento en aras de normalizar poco a poco las relaciones entre ambos ribereños del Río San Juan. Tal y como ya lo advertíamos en este artículo de opinión de noviembre del 2005, publicado en La Nación, con relación a la primera demanda ante la CIJ presentada por Costa Rica en su historia:

Además del alto costo político (dado que nadie puede vaticinar del contenido del fallo de la CIJ), de las dificultades de diversa índole (logística, lingüística, administrativa) que deben superar las cancillerías al organizar la defensa jurídica del Estado, existe también un desgaste humano e institucional (la CIJ enfrenta problemas para rendir una justicia pronta y cumplida, pero ello obedece a que, usualmente, son las mismas partes las que deciden extender los plazos para presentar sus respectivas réplicas y dúplicas, solicitando incluso una tercera ronda de alegatos). Ello sin contar el efecto perturbador para las relaciones bilaterales entre Estados vecinos por el hecho de esperar entre 4 y 6 años un fallo precisando el alcance de sus respectivos derechos“.

—–Notas—–

Nota 1: Estas son las demandas registradas desde el 2010 hasta la fecha en La Haya entre Costa Rica y Nicaragua. En noviembre del 2010, demanda de Costa Rica contra Nicaragua por la ocupación ilegal de Isla Portillos (ver texto de la demanda con fecha del 18/11/2010); en diciembre del 2011, demanda de Nicaragua contra Costa Rica por la denominada “trocha fronteriza” (ver texto de la demanda con fecha del 21/12/2011); en febrero del 2014, demanda de Costa Rica contra Nicaragua para determinar la frontera marítima en ambos oceanos (ver texto de demanda con fecha del 25/02/2014). En esta nota se pueden observar los bloques concesionados a Statoil (empresa noruega) por parte de Nicaragua, en ambos océanos, bastante distantes de las zonas que pretende Costa Rica. En el 2013, la edición de un mapa de bloques a concesionar por parte de Nicaragua había provocado una protesta de Costa Rica (ver nuestra nota publicada en CRHoy).

Nota 2: Escuchar audio en el minuto 48:21 de dicha emisión radial francesa disponible aquí.

Nota 3: Este monto, sobre el que los Estados se muestran extremadamente discretos, debería incluir los honorarios de abogados internacionales, los salarios de funcionarios nacionales, consultores y asesores nacionales, los diversos estudios solicitados, viajes y perdiem en La Haya, peritajes, elaboración de mapas, de fotografías satelitales, gastos secretariales, traducciones, certificaciones y demás rubros, durante los cuatro años que (como mínimo) dura un procedimiento de este tipo en La Haya. En muchos casos, funcionarios de las cancillerías están abocados a tiempo completo o casi, lo cual también debería ser registrado, o por lo menos ponderado si no se trata de una asignación a tiempo completo.

Nota 4: “L´arbitrage de Beagle est peut-être bon du point de vue de la technique juridique mais mauvais du point de vue politique. C´est un arbitrage qui viole un principe traditionnel de la réalité politique et géographique de l´Amérique Latine » según lo explicaba el Profesor Héctor Gros Espiell (Véase SFDI, La frontière, Colloque de Poitiers, Paris, Pedone, 1980, p. 176).

Nota 5: Véase por ejemplo SANDNER G. & RATTER B.,”Topografical problem areas in the delimitation of maritime boundaries and their political relevance: case studies form the Western Caribbean”, 15, Ocean and Shoreline Managment (1991), pp. 239-308.

Nota 6: Véase Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, Memoria Institucional, 2003- 2004, San José, 2004, p.86

(*) Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR).

El País