El temprano adiós del canciller. ¿Disensos en política exterior de la Coalición Multicolor? – Por Wilson Fernández Luzuriaga

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

Por Wilson Fernández Luzuriaga *

Presentación /

En un hecho inédito en la política uruguaya, al menos desde 1985 a la fecha, el canciller uruguayo designado por el Presidente de la República, renunció a su cargo al momento de completar, apenas, el primer cuatrimestre de la administración de gobierno. Este artículo propone analizar la renuncia de Ernesto Talvi desde tres definiciones sustanciales que revelaron tensiones en la interna de la administración de gobierno: la calificación como dictadura al régimen de gobierno en Venezuela encabezado por el presidente Nicolás Maduro; el apoyo uruguayo a la candidatura para la presidencia del BID del cubanoamericano Mauricio Claver-Carone, en tanto decisión que pondera las estrategias de Estados Unidos en América Latina; aspectos inherentes tanto al estilo en política exterior como a la toma de decisiones en dicha área, revelados por el presidente Luis Lacalle Pou y su ex canciller. La utilidad de este análisis reside en ponderar el peso de definiciones en política exterior en la desavenencia que motivara la ruptura del eje presidente-canciller. En otras palabras, dar luz sobre si la renuncia de Talvi responde a aspectos inherentes a su función o a lógicas político-partidarias relacionadas con la articulación de la llamada Coalición Multicolor, acuerdo suprapartidario conformado en 2019.

  1. La instalación de un gobierno de coalición

 

En la academia uruguaya, siempre se resalta como en Uruguay, desde las elecciones de 1984 con la reinstitucionalización del país, el estudio de los siete gobiernos electos relativos a la designación de sus Consejos de Ministros inaugurales, ha resultado de enorme utilidad para la comprensión de cada nueva administración. La composición de estos gabinetes fue apreciada como un primer eslabón en la gobernabilidad, relacionado estrechamente con las bancas parlamentarias obtenidas por cada partido político. En ese mismo contexto, la designación de los respectivos ministros de Relaciones Exteriores ha sido valorada al interior del propio sistema político, como elemento de mayor o menor facilitación de consensos en política exterior.

El último domingo de octubre de 2019, conocidos los resultados de la elección nacional, los líderes y candidatos presidenciales del Partido Colorado (PC), Ernesto Talvi; de Cabildo Abierto (CA), Guido Manini Ríos; del Partido de la Gente (PG), Edgardo Novick y del Partido Independiente (PI), Pablo Mieres, anunciaron su apoyo al candidato del Partido Nacional (PN) Luis Lacalle Pou para la segunda elección o balotaje. En concreto, el Frente Amplio (FA) con la candidatura de Daniel Martínez había sido la fuerza política más votada con el 39% de las adhesiones frente a un 28,6% del PN, un 12,3 % del PC, un 11% de CA, un 1,4 del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI), un 1,1% del PG y un 1% del PI. Como consecuencia, la asignación de bancas en el Parlamento respondió a la siguiente distribución: FA 13 senadores y 42 representantes nacionales; PN 10 senadores y 30 representantes nacionales; PC, 4 senadores y 13 representantes nacionales; CA, 3 senadores y 11 representantes nacionales; PERI, PG y PI, 1 representante nacional cada uno.[1]

Lacalle Pou respondió públicamente al ofrecimiento y llamó a conformar una coalición electoral y de gobierno para el período 2020-2025, y obtuvo el triunfo en el balotaje con el 48,9 % de los votos frente al 47,4 de Martínez.[2] Así, la llamada Coalición Multicolor accede al gobierno respaldada por 17 senadores más la Vicepresidente de la República, Beatriz Argimón[3], y por 56 representantes nacionales. En definitiva, 74 de los 130 legisladores que componen la Asamblea General.

Los líderes de esta inédita coalición de cinco partidos políticos, trabajaron y negociaron en dos acuerdos claves en su período fundacional. El primero refiere a las coincidencias programáticas y tiene como resultado el documento presentado a la ciudadanía el 5 de noviembre de 2019, bajo el título Compromiso por el país. La propuesta contiene un apartado –el número 5 que abarca dos páginas- titulado “Inserción Internacional: abrir mercados y hacer alianzas”, expresión que ya trasluce un sesgo economicista para la política exterior programada para el lustro. En sustancia, el documento, las manifestaciones del presidente electo y el canciller designado en el período de transición, así como las decisiones tomadas en los primeros meses de gobierno, están marcadas por cuatro ideas rectoras: 1. instaurar una política exterior basada en principios tradicionales del Uruguay y en la satisfacción del interés nacional y no en afinidades o antipatías ideológicas con gobiernos de turno en otros países, desde una crítica a la gestión del FA en sus 15 años de gobierno; 2. el apoyo a la institucionalidad vigente en los Organismos Internacionales, con explícita mención a la importancia del espacio panamericano; 3. una inserción internacional de corte más multilateral incluyendo cambios en la apuesta nacional al MERCOSUR; 4. la profesionalización de la Cancillería.[4]

El segundo acuerdo calve en la negociación dentro de la Coalición Multicolor, abreva a la conformación del Consejo de Ministros que asumió el 1º de marzo de 2020. Dicho órgano colegiado quedó integrado con siete ministros pertenecientes o propuestos por el PN: Ministro del Interior; Ministra de Economía y Finanzas; Ministro de Defensa Nacional; Ministro de Educación y Cultura; Ministro de Transporte y Obras Públicas; Ministro de Industria, Energía y Minería; Ministro de Desarrollo Social. A su vez, tres ministros son ciudadanos que responden al PC: Ministro de Relaciones Exteriores; Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca; Ministro de Turismo. Otros dos fueron propuestos por CA: Ministro de Salud Pública; Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Finalmente, al frente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fue designado el líder del PI. Se puede apreciar que la conformación del Consejo de Ministros responde a una distribución relativamente acorde con la representación parlamentaria. En un escenario en el que el PG no reclama cargos, se comprueba una importante sobre representación del PI, que accede a un ministerio de notoria sensibilidad social, lo que redunda en una modesta sub representación de CA, nuevo partido político liderado por un ex Comandante en Jefe del Ejército, notoriamente enfrentado con el FA. Asimismo, el eje central y primario en política exterior quedó conformado por los líderes mayoritarios de los partidos tradicionales, lo que en sí mismo auguraba una señal de consenso.[5]

  1. 2El régimen de gobierno en Venezuela

2.1. Manifestaciones en el período de transición 

El 1º de diciembre, en una extensa entrevista, Lacalle Pou reivindicaba una premisa estampada por los cinco partidos de la Coalición Multicolor en sus programas de gobierno y recogida en Compromiso por el país, al explicar que la satisfacción del interés nacional es un objetivo contrapuesto a evaluar las decisiones en política exterior por el grado de afinidad ideológica con otros países. Desde allí, admitía la falta de coincidencia con los gobiernos del FA sobre las relaciones bilaterales con Venezuela. No obstante, va más allá, al censurar no solo la ponderación de la afinidad ideológica, afirmando que la postura frenteamplista “está muy vinculada, primero a factores ideológicos, después a factores personales y luego económicos: hay gente que hizo negocios con el gobierno de Maduro”. Concretamente, el presidente electo prometía “condenar la dictadura de Maduro en todos los estrados”, como herramienta para que Venezuela recupere la democracia. Si bien, Lacalle Pou aclara que esta idea no necesariamente significa la ruptura de relaciones diplomáticas, adelanta que “[esta] visión es más parecida a la que sostiene el Grupo de Lima. Sumarme o no a grupos no es una de las definiciones que vamos a tomar ahora”. Esta determinación, explicó, también implica que, seguramente, Uruguay deje de pertenecer al Mecanismo de Montevideo.[6] Finalmente, sostiene que la falta de un poder sancionatorio en el Derecho Internacional hace que se deba apelar al dialogo, al consenso y, a la paciencia: “La estridencia en las relaciones exteriores es muy nociva”.[7] En esa dirección, un día después, el presidente electo en una conferencia en la propia Torre Ejecutiva, anunció que Uruguay abandonaría el Mecanismo de Montevideo.

Pero, sin duda, la decisión más radical de Lacalle Pou en calidad de presidente electo, supone la no invitación a los presidentes Miguel Díaz Canel de Cuba, Daniel Ortega de Nicaragua y Nicolás Maduro de Venezuela a la ceremonia de su asunción. Ese mismo 11 de febrero, en simultáneo, decide invitar a la presidenta interina de Bolivia, Jeanine Áñez. Específicamente sobre la situación de Venezuela, Lacalle Pou sostuvo: “No estoy dispuesto a que en nuestra asunción esté el dictador Maduro. Es una decisión personal, de la cual me hago cargo”. También explicó que Uruguay mantiene relaciones diplomáticas y comerciales con muchos Estados: “Que uno tenga relaciones comerciales por el interés nacional es distinto a valorar que se violentan y violan los derechos humanos, entre otros países en Venezuela”.[8]

Ernesto Talvi, también en una entrevista publicada el 1º de diciembre, da su primera opinión sobre el régimen de Maduro y afirma que “en Venezuela no hay respeto por la dignidad humana. Se están violando los derechos humanos […] sistemáticamente”. En esa misma instancia y reflexionando sobre el “eje bolivariano”, el ex candidato colorado prefirió no calificar de golpe de Estado a la situación acaecida en Bolivia, describiéndola como “un quiebre institucional que [no] nació por combustión espontánea”. Argumentó que Evo Morales “organizó un fraude en una elección que ya carecía de legitimidad”, concluyendo que el ex presidente debió renunciar y como no lo hizo, el ejército le pidió la renuncia.[9]

En esta dirección, el mismo 11 de febrero, cuando Lacalle Pou anunció que no invitaría a los presidentes de Cuba, Nicaragua y Venezuela a su asunción, Talvi se manifestó en igual sintonía, a pesar que el futuro presidente asegurara que su decisión era personal. Al respecto reafirmó que: “Venezuela, Cuba y Nicaragua no son democracias plenas y en algunos casos la violación a los derechos humanos es sistemática”. Particularmente sobre la situación de Venezuela, el canciller designado adelantaba su reconocimiento a la Asamblea Nacional como el último órgano democráticamente electo, y a Juan Guaidó como presidente de la misma y actor fundamental en el proceso hacia una transición democrática.[10]

Finalmente cabe reseñar que Lacalle Pou y Talvi, recibieron a fines de enero al Subsecretario de Estado para Asuntos Políticos, David Hale. Talvi explicó que se habló de las crisis políticas internas en Venezuela y Bolivia, calificando a esta última como “transición que va a culminar en un proceso democrático abierto”. Pero el punto central que resaltó fue la idea común de potenciar a la OEA por sobre “grupos que nacen para resolver problemas puntuales”, en lo que podría constituir una alusión al Grupo de Lima y al llamado Mecanismo de Montevideo.[11]

2.2. Decisiones en el primer cuatrimestre

En un contexto en el que el 10 de marzo, un Comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores anunciaba el  retiro de Uruguay de la UNASUR y su permanencia en el TIAR[12], un nuevo Comunicado del 13 de marzo informaba la formalización del retiro de Telesur y Banco del Sur. Lo más sintomático es que, a la vez, el documento narraba una intervención de Uruguay sobre la crisis política en Venezuela en el seno del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, acontecida el 10 de marzo. El texto detalla que el país manifestó la necesidad de continuar avanzando y profundizando la cooperación entre la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y el gobierno venezolano. Pero denunció “la persistencia de graves limitaciones a los derechos y las libertades fundamentales que confirman que en Venezuela no rige la democracia ni el Estado de Derecho y que lo antedicho es responsabilidad de quienes ocupan el gobierno”.[13]

En forma sorpresiva, el 4 de abril, en medio de la crisis por la pandemia del Covid 19, la Cancillería emite un nuevo Comunicado, elogiando la propuesta presentada por el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Michael Pompeo, sobre Venezuela, el 31 de marzo.[14] La propuesta que Uruguay es descripta como una salida política mediante un proceso gradual hacia elecciones libres y justas, acompañado del levantamiento de las sanciones económicas impuestas por Estados Unidos. En sustancia, se estima que ofrece una oportunidad a las partes en Venezuela y lograría una “normalización política y económica”, normalización que se torna aún más urgente en el contexto de la pandemia. En dos párrafos siguientes, el texto indica que Uruguay seguirá trabajando con sus socios en el Grupo de Contacto Internacional y con otros actores relevantes.[15] El país alienta a una solución política duradera “por vías pacíficas”. Incluso reivindica la no injerencia en asuntos internos, al expresar que los venezolanos deberán liderar el proceso, aunque la comunidad internacional tenga un rol y una responsabilidad: “acompañar y apoyar los esfuerzos dirigidos hacia una salida definitiva a la crisis […]”.[16]

2.3. La grieta en el eje

El 6 de junio, Talvi en una entrevista en prensa, y ante la pregunta sobre si el actual régimen venezolano constituía una dictadura, calificativo utilizado personalmente en la campaña electoral de 2019, respondió: “Este canciller no va a decir en este rol esa palabra y lo que yo piense personalmente respecto del régimen que gobierna Venezuela dejó de ser relevante en el momento en que asumí este cargo. Basta con mirar lo que pensaba cuando no era canciller, entonces ya van a saber lo que pienso. No cambié de opinión, pero como canciller no corresponde que yo use esos términos”. Su aseveración la justifica en su carácter de represente de todos los ciudadanos y no de un sector político, y en la necesidad de utilizar un lenguaje respetuoso ante un país con el que se mantienen relaciones diplomáticas.[17]

Este cambio en los términos causó un fuerte rechazo en diferentes sectores de la Coalición Multicolor. Las reacciones se escucharon desde todos los sectores del Partido Nacional e incluso dentro del propio PC, desde el sector Batllistas liderado por el expresidente Julio María Sanguinetti (19985-1990 y 1995-2000). Como respuesta, el canciller argumentó que el Poder Ejecutivo “está tejiendo la posibilidad de jugar un rol relevante para una salida democrática” en Venezuela y que eso implicaba la negociación entre dos partes. Y agregó que “los gobiernos autoritarios se terminan con sangre o con una salida negociada” y descartó que la solución vaya en línea con el Grupo de Lima.[18] Esta postura, incluso, le significó a Talvi, el elogio de Rodolfo Nin Novoa, canciller del último gobierno del FA (2005-2010).

Pero lo cierto es que, el martes 9, se lleva a cabo una reunión entre Lacalle Pou y Talvi en la propia sede de la Presidencia de la República, después de la cual el ministro confirmó que dejaría el cargo en “un futuro no lejano” y que aspiraba a “cambiar de rol” en la coalición para asumir el liderazgo de su sector político.[19] No obstante, el presidente reclama la renuncia de su ministro, y el 1º de julio se conoce la carta de Talvi. Allí, manifiesta que su intención era seguir en la Cancillería hasta fin de año durante la Presidencia Pro Témpore del Uruguay en el MERCOSUR para concretar los acuerdos del bloque con la Unión Europea y el EFTA, y retomar las negociaciones con Canadá, Singapur y Corea. Y agrega: «Comprendo, sin embargo, que los tiempos en el Gabinete los marca el Presidente de la República […] Nada más lejos de mi intención que ser un obstáculo en su deseo de nombrar al Ministro de Relaciones Exteriores que considere más apropiado para acompañar su gestión».[20]

  1. La Presidencia del BID y la relación bilateral con Estados Unidos

3.1. Manifestaciones en el período de transición 

Las manifestaciones centrales en este período de conformación de gobierno de Lacalle Pou, desde una dimensión estrictamente económico-comercial, tienen como destinatario privilegiado a Estados Unidos.[21] Así, el futuro presidente se reunió, el 20 de diciembre, con el embajador en Uruguay, Kenneth George, en la sede partidaria de su sector “Todos” del PN. En forma pública, George dijo que su gobierno estaría dispuesto a negociar un acuerdo de libre comercio con Uruguay: «Es una idea muy importante de los Estados Unidos”. Incluso, dijo apreciar la oportunidad desde su condición de empresario.[22] En esa dirección, los primeros días de enero, es Lacalle Pou quien se contacta telefónicamente con el Secretario de Estado, Michael Pompeo, para proponerle la negociación de un TLC bilateral, ya sea entre ambos países o a través del MERCOSUR. Y otra vez, tras el intercambio, fue la propia Secretaria de Estado que emitió un texto afirmando que: «Los Estados Unidos esperan avanzar en el desarrollo de una asociación más estrecha con la base de Uruguay en nuestro compromiso compartido de fortalecer las instituciones democráticas y la seguridad en la región”.[23] Finalmente, y unos pocos días después, Lacalle Pou y su futuro canciller Talvi, recibieron al Subsecretario de Estado para Asuntos Políticos, David Hale. El funcionario confirmó el inicio de conversaciones sobre la posibilidad de concretar un TLC bilateral con Uruguay o con el MERCOSUR, pero aseguró que, más allá de este proyecto, su gobierno pretende una “relación importante y fuerte” con Uruguay y que un TLC da un “marco perfecto para ese objetivo”.[24]

En general, Talvi como canciller designado, explica su idea sobre inserción internacional del Uruguay en materia económico-comercial con alusiones al MERCOSUR, más alentadoras que la del programa de su PC, documento que consideraba obsoleta hasta la propia herramienta Unión Aduanera. En efecto, en la entrevista del 1º de diciembre desde la alabanza a la liberalización de Brasil y el augurio de un gobierno argentino pragmático, celebra el nuevo posicionamiento del bloque, negociando TLCs. No obstante, fiel a la plataforma de su PC y de los otros partidos de la Coalición Multicolor, Talvi asegura que Uruguay apostará por un MERCOSUR “moderno y flexible”. La flexibilidad la traduce en una reforma normativa que faculte a sus miembros a firmar tratados con terceros actores, sin necesidad de un aval comunitario. Pero agrega que el avance de Brasil en su apertura comercial, habilitaría negociaciones con Estados Unidos y China: “Yo diría que después de veinte años de encierro, por primera vez estamos viendo la posibilidad de que el bloque sea como originalmente se concibió: como un regionalismo abierto”. [25]

3.2. Decisiones en el primer cuatrimestre

Cabe aquí traer nuevamente al análisis, el Comunicado 29/20 de Cancillería sobre el “Marco para la Transición Democrática de Venezuela” del 4 de abril. En efecto, el gobierno había optado por abandonar el Mecanismo de Montevideo, había reivindicado el espacio del Grupo de Contacto Internacional como herramienta de facilitación y completaba su apuesta con el apoyo explícito a la propuesta presentada por Pompeo. Esta definición había levantado duras críticas a la política exterior formuladas, principalmente, desde el FA.

Asimismo, en un Comunicado de Cancillería en la que se informaba el retiro de Uruguay de la UNASUR (fundamentado en que se trataba de “un organismo regional, basado en alineamientos político-ideológicos y que, en los hechos, ha dejado de funcionar […]”), se adelanta que la primera misión oficial del ministro Talvi, será  participar en la Asamblea General de la OEA, el 20 de marzo en Washington D.C., con motivo de la elección de su Secretario General. Finalmente, el documento afirma que estas decisiones, sumadas al regreso de Uruguay al TIAR “reflejan los ejes de la nueva gestión”: el compromiso con el multilateralismo, con el fortalecimiento de la OEA y con el principio de formar parte de alianzas basadas en una institucionalidad fuerte y no en afinidades ideológicas.[26] Si bien el documento no adelanta la postura de Uruguay con relación a la reelección de Luis Almagro, la contextualización de la información y las manifestaciones anteriores de Lacalle Pou y Talvi indican que esa primera misión del canciller en el exterior (quien finalmente no viaja por las restricciones de la pandemia COVID-19), significará el voto de Uruguay a favor del conciudadano. En definitiva, la política exterior uruguaya se perfilaba con una fuerte apuesta a los ejes institucionales tradicionales del panamericanismo, coincidiendo con las posturas históricas y actuales de Estados Unidos en la región.

3.3. La grieta en el eje

A mediados de junio, en un más que escueto comunicado conjunto del Ministerio de Economía y Financias y el Ministerio de Relaciones Exteriores, se adelanta que “El Gobierno de la República Oriental del Uruguay expresa su apoyo a la candidatura del Señor Mauricio Claver-Carone a la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), presentada por los Estados Unidos de América”.[27] Cabe acotar el Comunicado no está “subido” a la página Web de la Cancillería. La decisión avala la primera candidatura de un ciudadano estadounidense en la historia del BID, alineando a Uruguay con un bloque de gobiernos latinoamericanos que respaldan a Claver-Carone, como Brasil, Colombia, Ecuador y Paraguay. [28]

Claver-Carone, ciudadano estadounidense de origen cubano, nacido en Miami, se desempeña como Director para Latinoamérica en el Consejo de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, y es considerado como uno de los principales consejeros del presidente Donald Trump en temas de la región, sobre todo en las relaciones bilaterales conflictivas con Venezuela y Cuba. No obstante, la nominación es fundamentada y anunciada desde una dimensión estrictamente económica. En efecto, el Secretario del Tesoro estadounidense, Steven Mnuchin, afirmó que la candidatura «demuestra el fuerte compromiso del presidente Trump con el liderazgo de Estados Unidos en importantes instituciones regionales y con el avance de la prosperidad y la seguridad en el hemisferio occidental”.[29]

Esta decisión del gobierno, si bien recibe críticas desde la oposición frenteamplista, es cuestionada indirectamente, por el propio ex presidente Sanguinetti, líder político considerado como una pieza clave en la conformación de la Coalición Multicolor desde posturas y acciones desarrolladas en la propia campaña electoral de 2019. En efecto, el actual Secretario del Comité Nacional del Partido Colorado, firma una carta junto a otros cuatro ex presidentes de países de la región -el brasileño Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), el chileno Ricardo Lagos (2000-2006), el colombiano Juan Manuel Santos (2010-2018) y el mexicano Ernesto Zedillo (1994-2000)- en la que se transmite la “profunda preocupación y desacuerdo” ante la postulación de Claver-Carone, cuyo nombramiento implicaría la “ruptura de una norma no escrita, pero respetada desde su origen”, sobre que el BID tendría su sede en Washington, pero su presidente siempre sería latinoamericano. Incluso, el texto califica esta decisión como “nueva agresión del gobierno de los Estados Unidos al sistema multilateral […]”, que además “levanta otro muro” en sus relaciones con el resto del continente.[30]

Al respecto, Sanguinetti aseguró que se trataba de una “diferencia puntual” con Lacalle Pou, que no generaría problemas al gobierno. A su vez, el canciller Ernesto Talvi se negó a fijar su postura, declarando: “No voy a hacer comentarios sobre decisiones que ya se tomaron. Se trata de un asunto interno al proceso de toma de decisiones natural en un gobierno”.[31] No obstante, en la prensa trasciende que en su círculo cercano de la propia Cancillería, Talvi calificó como “un error” la postura oficial de Uruguay que “rompe una tradición rica y sana” y criticó no haber sido consultado al respecto.[32] Y por el contrario, la Subsecretaria de Relaciones Exteriores Carolina Ache Batlle –dirigente del sector Ciudadanos que lidera Talvi- declaró que no aprecia tal error, ya que: “Estados Unidos es muy fuerte en el Banco y a pesar de no asumir la presidencia siempre tuvo un peso importante”. Ache Batlle agregó que: “Viendo el panorama internacional entendimos que era bueno apoyar esa candidatura”.[33]

  1. El estilo diplomático y el sistema de toma de decisiones

4.1. Manifestaciones en el período de transición 

Como se reseñará en 2.1., Lacalle Pou, ya como presidente electo, decide no participar para su ceremonia de asunción a los presidentes Díaz Canel, Ortega y Maduro. Corresponde en este apartado señalar dos aspectos sobre esta definición. El primero, sobre estilo diplomático, es que Lacalle Pou no vacila en calificar de “dictador” a Nicolás Maduro. El segundo, sobre toma de decisiones, radica en manifestarle a la opinión pública, en general, y al sistema político nacional, en particular, que se trata de una “decisión personal, de la cual me hago cargo”. Incluso sobre el primer aspecto, explica que las relaciones diplomáticas y comerciales orientadas a la satisfacción del interés nacional, no impiden denunciar la violación de los derechos humanos, en casos como el de Venezuela.[34]

En esta misma sintonía, Lacalle Pou también sugería que, al asumir, definiría el voto uruguayo a favor de la reelección de Almagro. Más allá de los argumentos expuestos (la posibilidad que un uruguayo ocupe el cargo; la impronta de no ponderar la política exterior a partir de concepciones ideológicas, recordando sus diferencias con la gestión de Almagro como canciller), el futro presidente marcaba una definición en materia de toma de decisiones. En efecto, apeló al consenso mediante una concepción peculiar cuando afirmó que: “La opción final será, obviamente en consulta, no preceptiva, pero con los otros partidos y mayoritariamente con la coalición”.[35] Asimismo, en su calidad de canciller designado, Talvi no duda en mostrar su apoyo a la actuación de Almagro y observa que se trató de un Secretario General de la OEA atípico, “casi un activista; pero un activista de causas que compartimos”. No obstante en una definición, seguramente respetuosa de la decisión que pudiera tomar Lacalle Pou, no se pronuncia sobre la reelección.[36]

Finalmente, con relación al estilo diplomático, Talvi, en su discurso de asunción, en la Cancillería, resaltó los valores que identifican al país en el sistema internacional: el respeto por la democracia, los derechos humanos y la convivencia pacífica en la diversidad; valores que se sostendrán en todos los foros regionales e internacionales. Para el nuevo ministro, se trata de defender “un orden internacional basado en reglas, en instituciones, en procedimientos y formalidades, no en el poder del más fuerte”. No obstante, subrayó que la política exterior también se basa en las relaciones humanas, por lo que importa tanto el contenido como la forma y, en consecuencia, prometió que no se verá a la Cancillería “caer nunca en una diplomacia de epítetos”.[37]

4.2. Decisiones en el primer cuatrimestre

En este apartado, completando la definición sobre el voto uruguayo para la Secretaría General de la OEA, cabe mencionar que, finalmente, el 16 de enero, el presidente Lacalle Pou se comunica con Almagro para transmitirle que el futuro gobierno apoyará su reelección. Pero la comunicación a la opinión pública se materializa a través de la cuenta de Twitter del futuro canciller Talvi, quien expresa que la decisión: “Reafirma nuestro compromiso con el sistema interamericano de relaciones, con los valores democráticos y con los DD.HH”.[38] Todo indica, entonces que la decisión corresponde al Presidente de la República, más allá de que se cumplieran o no, las anunciadas consultas no preceptivas.

Pero el tema que marca más interrogantes refiere a la valorización de los funcionarios diplomáticos de carrera. En efecto, Talvi designa al frente de todas las direcciones generales del Ministerio de Relaciones Exteriores a funcionarios diplomáticos de carrera, alguno de ellos confirmándolos en el cargo.[39] La mayoría de los nombres fueron anunciados por el futuro canciller, ya el 21 de febrero. Consecuentemente, su discurso de asunción comienza con una especial valoración de los seiscientos funcionarios de toda la estructura. Y en esta dirección, las tres cuartas partes del mismo están dirigidas al ministerio como cuerpo. Así adelanta: una Cancillería enriquecida por los funcionarios de carrera diplomática, profesionales, administrativos y de servicios; una profesionalización total del Servicio Exterior, desde el fortalecimiento del Instituto Artigas del Servicio Exterior (IASE) y desde oportunidades tanto a quienes ya han hecho carrera como a los jóvenes; una institución inclusiva con una política de género; una repartición que rinda cuentas, manteniendo informado en tiempo real al Parlamento. Talvi finaliza la exposición, informando que su primer acto será visitar la sede del IASE.[40]

Esa apuesta a un Servicio Exterior profesional tiene una primera manifestación cuando a mediados de abril, el ministro Talvi notifica el cese a 17 funcionarios, en misiones diplomáticas y oficinas consulares, en cargos de particular confianza designados en el anterior gobierno. La notificación se fundamenta en el artículo 15 de la ley 19841.[41]  No obstante, el 17 de abril, presidente y ministro elevan un proyecto de ley al Poder Legislativo para suspender transitoriamente la aplicación del cese establecido en el inciso segundo del artículo 15. El texto argumenta que el cese automático del 30 de mayo por imperio legal, resulta muy problemático en la actual coyuntura de pandemia.[42] Se trata de un mensaje a la propia interna del Ministerio de Relaciones Exteriores e incluso al sistema político, ya que no se confirma a ninguno de los 17 funcionarios.

Dentro de este panorama, la última actuación de Talvi antes de la renuncia, fue la presentación de un verdadero macro proyecto de “diplomacia económica y comercial”, denominado “Diplomacia 5.0”, que pondera al Instituto Uruguay XXI[43] y estimaría cambios en la estructura orgánica del ministerio. En la mesa de la conferencia de prensa convocada para tal presentación, el canciller se muestra rodeado del Subdirector General de Asuntos Económicos Internacionales, Juan José Barboza (ante la ausencia por enfermedad de la directora Francolino) y la Directora General para Asuntos de Integración y MERCOSUR, Valeria Csukasi, pero también por el Director Ejecutivo de Uruguay XXI, Jaime Miller. Talvi presenta a las tres unidades como responsables del futuro proyecto.

En la alocución, Talvi dibujó el proyecto como una reingeniería organizacional para integrar adecuadamente sus partes, que además requiere de recursos humanos especializados para poder cumplir una multiplicidad de tareas. Así alude a la imagen de un “ecosistema” con una diplomacia de negociación comercial y una de promoción. La primera incluye un ámbito multilateral –donde resalta el rol de la OMC-, un ámbito bilateral –donde resalta la importancia del MERCOSUR en sí mismo, del MERCOSUR negociando con terceros y de acuerdos bilaterales de Uruguay- y un ámbito interno –donde resalta el rol coordinado de la Cancillería con los ministerios de Economía y Finanzas, de Ganadería, Agricultura y Pesca y de Industria; Energía y Minería. La diplomacia de promoción se dedicará a la promoción de productos, servicios e inversiones y a la atracción de inmigración calificada a partir de los contactos con la diáspora. En medio de la descripción, Talvi sentenció la utilidad de su propuesta, diciendo: “Les aseguro que la inversión va a valer bien la pena”.[44]

4.3. La grieta en el eje

Dos fueron los trascendidos a partir de esta última propuesta de Talvi. El primero radica en la falta de comunicación a la Presidencia de la República. El segundo abreva a un malestar en el propio cuerpo de funcionarios diplomáticos, con repercusiones en el Gabinete del canciller, en referencia al peligro por la conformación de una diplomacia económico-comercial paralela. Sobre el primer trascendido, lo cierto, es que Talvi presenta públicamente la apuesta a una Diplomacia 5.0, el martes 30 de junio, y Lacalle Pou le solicita la renuncia el 1º de julio. Cabe recordar que la presentación en el ministerio y las declaraciones posteriores del entonces canciller mostraban su disposición de ejercer durante todo el semestre, acompañando la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR que corresponde a Uruguay. Asimismo, el Secretario de la Presidencia de la República Álvaro Delgado, consultado por la vigencia del proyecto, ante el cambio de ministro, solo declaró: “[…] en realidad voy un paso más atrás. Lo que se mantiene es una política exterior votada por la ciudadanía y definida por el gobierno, que son los lineamientos que establecimos en un programa de gobierno común. Después lo demás son instrumentos”.[45] Y además, el nuevo canciller, el funcionario de carrera Embajador Francisco Bustillo, no muestra sensibilidad sobre esta apuesta de Talvi. En efecto, el primer día que arriba a su despacho en Cancillería, quita trascendencia al proyecto, declarando simplemente: “No tengo idea lo que dijo. Lo digo con todo respeto”.[46]

En cuanto al malestar a la interna de la Cancillería, pueden extraerse dos expresiones concretas, en la alocución de Talvi, sobre la Diplomacia 5.0. La primera tiene que ver con la anunciada inversión que, en materia de recursos humanos, puede aludir al ingreso al ministerio de nuevos funcionarios, pero también, simplemente, referir a una preparación especializada para los funcionarios de la estructura orgánica del ministerio y de su cuerpo diplomático y consular. La segunda radica en la ponderación del Instituto Uruguay XXI, jugando en primera línea junto con las dos direcciones especializadas del ministerio. En este caso, solo cabe apuntar que, efectivamente, su Equipo Gerencial es integrado por siete profesionales de la Economía, en distintas áreas -Comercio Internacional, Inversiones, Finanzas, Administración, Gestión de Proyectos- y dos con formación en Ciencias de la Comunicación.

Reflexiones finales

Luis Lacalle Pou, conocidos los resultados de las elecciones de octubre y atento al apoyo que le brindaron otros cuatro candidatos a la presidencia, comienza a diseñar una coalición electoral y de gobierno. Como resultado, la llamada Coalición Multicolor le representa el respaldo de una mayoría parlamentaria de 17 senadores, 56 diputados y, obviamente, de la Vicepresidenta de la República. Dicha alianza, sin extremo debate, coincide en un documento programático sobre política exterior, con una ponderación de la dimensión económica. Asimismo, la expresión de la Coalición Multicolor, como cohabitación en el Consejo de Ministros, traduce una distribución acorde con la representación parlamentaria de cada partido asociado. No obstante, se comprueba una importante sobre representación del PI, agrupación autodefinida como una social democracia, lo que redunda en una modesta sub representación de CA, el nuevo partido político enfrentado sensiblemente con el FA.

Todo indica que Lacalle Pou intentó definir una estrategia similar a la desarrollada por el presidente Tabaré Vázquez en 2005. En aquella oportunidad, Vázquez conformó un Consejo de Ministros con los llamados “cabeza de lista”, en referencia a los líderes sectoriales que encabezaban las listas al Senado, de un FA que iniciaba su primer gobierno con mayoría parlamentaria propia. Esta estrategia para la construcción de consensos desde el propio Poder Ejecutivo, fue seguida por Lacalle Pou quien intentó designar como ministros a Talvi, Manini y Mieres. En concreto, los dos últimos acceden y el eje central y primario en política exterior de Presidente de la República-Ministro de Relaciones Exteriores, quedó conformado por los líderes mayoritarios de los partidos tradicionales.

Esta última definición, bien podía leerse como un augurio de consenso en las relaciones exteriores del país. Pero también suponía la presencia de un ministro que no completaría el lustro, desde su propia condición de líder político mayoritario del PC. De esta forma, el peso y el rol de Talvi canciller, nace debilitado. Esa debilidad se acrecienta a partir del roce por la calificación del régimen de Venezuela. No obstante, en este trabajo, se presentan elementos como para argumentar que la renuncia de Talvi responde a los vaivenes de su relación política con Lacalle Pou, incluso a cuestiones relativas al funcionamiento de la coalición de gobierno. No estamos ante las desavenencias sobre la inserción internacional del país que caracterizaron las relaciones entre el presidente Jorge Batlle y su canciller Didier Opertti (2000-2005) o entre el presidente Tabaré Vázquez y su canciller Reinaldo Gargano (2005-2008).

La postura de los programas de gobierno de los partidos tradicionales, el Compromiso por el país de la Coalición Multicolor, las manifestaciones de Lacalle Pou y Talvi en el periodo de transición, y las decisiones de la Cancillería, muestran en el tema de Venezuela una plena coincidencia. Esta pasa por: las críticas al FA por la ideologización de la política exterior, específicamente en las relaciones bilaterales con Venezuela; el retiro de Uruguay de UNASUR, de Telesur y del Banco del Sur; la intervención en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; el apoyo a la fórmula para la salida de la crisis elaborada, por Pompeo; el trabajo en el Grupo de Contacto Internacional y el abandono del Mecanismo de Montevideo; incluso en el propio voto a favor de la reelección de Almagro. La discrepancia aquí parece radicar en un enredo dialéctico, motivado por la intención de Talvi de cumplir con su promesa en llevar adelante una gestión con un discurso sin estridencias, que respete tanto el núcleo de los temas como la forma en que se transmiten las posturas de la Cancillería.

Con relación al voto uruguayo para la futura presidencia del BID, y el rol que se le asigna a Estados Unidos en las relaciones bilaterales y con América Latina, en primer lugar, queda claro que presidente y canciller coinciden en la potencialidad de ese país como socio comercial privilegiado. Ambos sostienen la conveniencia de un TLC bilateral e incluso del liderazgo de Uruguay en el bloque para que el TLC se negocie entre el MERCOSUR y Estados Unidos. Incluso, desde una dimensión política, el gobierno estuvo dispuesto a enfrentar las críticas de la oposición por el apoyo rápido y explícito a la propuesta de Pompeo para Venezuela. Pero sobre todo, se observa en ambos jerarcas, un potente discurso compartido sobre la conveniencia de reforzar el sistema panamericano, con el retorno al TIAR, la revalorización de la OEA y, ante esto, el voto por Almagro. La discrepancia aquí parece residir en el sistema de toma de decisiones, en el que Lacalle Pou se coloca como un activo jefe de todas las políticas públicas.

Tampoco las desavenencias parecen residir sobre el estilo y la toma de decisiones, incluyendo el caso del proyecto Diplomacia 5.0. El rol central del jefe de Estado y gobierno que Lacalle Pou adelanta para su gestión en política exterior, ya había sido anunciado tanto en la negativa a invitar a los presidentes Díaz Canel, Ortega y Maduro, como en el voto por Almagro. En el caso de la Diplomacia 5.0, el proyecto se contextualiza claramente en la visión economicista de la política exterior que trasuntan los programas de gobierno del PN, del PC y de la Coalición Multicolor. Inclusive Talvi declara, los primeros días de marzo, que: “Después de la segunda vuelta, el presidente me planteó la posibilidad de ocupar este rol y me pidió que lo asumiera porque podía poner al servicio del país todos los activos que fui generando a lo largo de mi vida”. Y en concreto anunciaba: “Estamos diseñando una arquitectura institucional que nos permita tener, espero que bastante antes que el final del período, una diplomacia económica y comercial 5.0, a la altura de los desafíos que el país tiene por delante”.[47] Aquí el quiebre parece residir en el contexto elegido por Talvi para su presentación. Así, aludió a una nueva diplomacia -cuando todas sus manifestaciones anteriores referían al rol de los funcionarios profesionales y/o de carrera de la Cancillería-, al tiempo que su renuncia estaba planteada para un corto plazo. Incluso con la afirmación explícita que, hasta fin de año, seguiría siendo el canciller.

En definitiva, la temprana renuncia de Talvi no parece suscitada en desavenencias con Lacalle Pou sobre la inserción internacional del país, ni mucho menos en disensos, en dicha área, a la interna de la Coalición Multicolor. Ni un enredo dialéctico en la calificación atribuida al régimen venezolano; ni el apoyo del presidente a una candidatura promovida por Estados Unidos con las consecuencias que traería en las relaciones de ese país con sus socios latinoamericanos; ni un sesgo institucional y estratégico hacia una matriz economicista de la política exterior, explican la ruptura de un eje presidente-canciller, conformado por los dos principales líderes de la coalición de gobierno. Otra vez, desde una explicación estricta de política exterior, la designación como canciller de un dirigente político, con la tarea simultánea de liderar un sector y con expectativas vigentes de constituirse nuevamente como candidato único de su partido, significó un punto de partida inestable, en un gobierno de coalición cuyos integrantes se presentaron como firmes opositores a la política exterior ejecutada por el país en los últimos quince años. 

Notas

[1] Corte Electoral 

[2]  Ibíd.

[3]  Con voz y voto en la Cámara de Senadores y en la Asamblea General, en ambos casos como presidente.

[4] Fernández Luzuriaga, Wilson (2020) Política exterior uruguaya 2020. Propuestas en la transición y decisiones inaugurales. Serie Documentos de Trabajo Nº 94. Montevideo: Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

[5] Ibíd.

[6]  Cabe recordar que dicho foro había sido creado, el 7 de febrero de 2019 en Montevideo, en el marco de la Conferencia Internacional sobre la Situación en Venezuela patrocinada por México y Uruguay. De la Conferencia participaron, además, Francia, Reino Unido, Alemania, Italia, Países Bajos, España, Suecia, Bolivia, Costa Rica y Ecuador. El Mecanismo fue constituido por Uruguay, México y la CARICOM, posteriormente se sumó Bolivia.

[7] El País, 1º de diciembre de 2019.

[8] Infobae, 16 de febrero de 2020.

[9] El País, 1º de diciembre de 2019.

[10] La República, 12 de febrero de 2020.

[11] La República, 24 de enero de 2020.

[12] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 18/20. “Cancillería anuncia el retiro del Uruguay de la UNASUR y su regreso al TIAR”. Montevideo, 10 de marzo de 2020.

[13] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 21/20. “Uruguay se retira de Telesur y Banco del Sur bajo el principio de no integrar uniones basadas en afinidades ideológicas”. Montevideo, 13 de marzo de 2020.

[14] “Marco para la Transición Democrática de Venezuela”.

[15]  El Grupo de Contacto Internacional sobre Venezuela fue creado, el 7 de febrero de 2019 en Montevideo, en el marco de la Conferencia Internacional sobre la Situación en Venezuela. Dicho Grupo lo conformaron todos los países participantes de la Conferencia (ver nota final 6) a excepción de México y Bolivia.

[16] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 29/20. “Posición del Uruguay en relación a la Iniciativa de Estados Unidos para una salida política en Venezuela”. Montevideo, 4 de abril de 2020.

[17] El Observador, 6 de junio de 2019.

[18] Radio Uruguay 

[19] Radio Uruguay 

[20] Montevideo Portal 

[21] Fernández Luzuriaga (2020) op.cit.

[22] Montevideo Portal, 20 de diciembre de 2019.

[23] Montevideo Portal, 6 de enero de 2020.

[24] La República, 23 de enero de 2020.

[25] El País, 1º de diciembre de 2019.

[26] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 18/20. “Cancillería anuncia el retiro del Uruguay de la UNASUR y su regreso al TIAR”. Montevideo, 10 de marzo de 2020.

[27] Comunicado MEF-MRREE. Montevideo, 17 de junio de 2020.

[28] Desde su fundación, el BID fue presidido por: el chileno Felipe Herrera (1960-1970), el mexicano Antonio Ortiz Mena (1970-1988), el uruguayo Enrique Iglesias (1988-2005) y el colombiano Luis Alberto Moreno, de 2005 a la fecha.

[29] Radio Montecarlo 

[30] “Declaración de expresidentes latinoamericanos ante anuncio de Estados Unidos sobre futura Presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo”. 18 de junio de 2020.

[31] La República, 26 de junio de 2020.

[32] Búsqueda, 25 de junio de 2020.

[33] La República, 26 de junio 2020.

[34] Infobae, 16 de febrero de 2020.

[35] El País, 1º de diciembre de 2019.

[36] El País, 1º de diciembre de 2019.

[37] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 16/20. Anexo. “Discurso de asunción del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Ernesto Talvi”. Montevideo, 4 de marzo de 2020.

[38] El Observador, 16 de enero de 2020.

[39] Director General para Asuntos Técnico-Administrativos, Pablo Schneider; Director General para Asuntos Políticos, Pablo Sader; Directora General para Asuntos Económicos Internacionales, Victoria Francolino; Directora General para Asuntos de Integración y MERCOSUR, Valeria Csukasi; Director General de Cooperación Internacional, Federico Perazza; Director General para Asuntos Culturales, Ricardo Varela; Directora General para Asuntos Consulares y Vinculación, Pauline Davies; Director General para Asuntos de Frontera, Limítrofes y Marítimos, Nelson Chabén.

[40] Ministerio de Relaciones Exteriores. Comunicado de Prensa Nº 16/20. Anexo. “Discurso de asunción del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Ernesto Talvi”. Montevideo, 4 de marzo de 2020.

[41] “Los cargos de Embajadores/Embajadoras y Ministros/Ministras del Servicio Exterior serán considerados de particular confianza del Poder Ejecutivo con la sola excepción de los actualmente provistos, o que se provean por ascenso, con personal de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores.Los Embajadores/Embajadoras y Ministros/Ministras del Servicio Exterior designados en cargos de particular confianza cesarán de pleno derecho en sus funciones y cargo a los noventa días del término del mandato del gobierno que los haya designado, sin perjuicio de la facultad del Poder Ejecutivo de cesarlos en cualquier momento. En estos casos, no serán de aplicación los límites de edad previstos para el personal del Servicio Exterior”.

[42] Presidencia de la República Oriental del Uruguay y Ministerio de Relaciones Exteriores. 17 de abril de 2020.

[43] Entidad privada de interés público financiada con aportes empresariales y orientada por un Consejo de Dirección, presidido por el canciller, con un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio de Industria, Energía y Minería, del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, del Ministerio de Turismo y del Ministerio de Educación y Cultura. Asimismo integran el Conejo un director ejecutivo, seis representantes de otras tantas cámaras empresariales, uno del PIT-CNT y otro del Instituto Nacional del Cooperativismo.

[44] Teledoce 

[45] Subrayado 

[46] El País, 13 de julio de 2020.

[47] Programa «Enperpectiva» 

* Profesor Adjunto del Programa de Estudios Internacionales (UdelaR). Doctor en Ciencia Política (UdelaR), Magíster en Gobernanza Política (Universidad de Pisa) y licenciado en Relaciones Internacionales (UdelaR).

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