Un informe de seguridad social para las Américas (ISSBA) – Por Antonio Álvarez Prieto

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Por Antonio Álvarez Prieto *

La seguridad social no es un tema particularmente conocido o debatido en la conversación pública: no está en el radar del grueso de los periodistas, los comentaristas o su público. Sin embargo, es tal vez el principal objeto de disputa entre lo que se ha llamado Estado de bienestar y lo que suele entenderse como neoliberalismo. Es ése el bien público cuyo enorme costo hace a la izquierda en ocasiones desear elevar los impuestos o la deuda pública, a fin de poder pagarlo, y es ése, también, el principal objeto del presunto despilfarro al que los partidarios del libre mercado atribuyen la histórica crisis de los ochentas. Mucho de lo que se discute en la arena pública y que calienta los ánimos gira en torno suyo. Sin embargo, el tema como tal no es muy conocido.

La nueva administración de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) intenta volver a poner esta discusión sobre la mesa: qué se necesita para que toda la población cuente con seguridad social (servicios de salud, pensiones, estancias infantiles, entre otras prestaciones) y cuáles son los principales obstáculos para conseguirlo. Y el ISSBA es el principal esfuerzo que ha realizado en este sentido.

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El ISSBA se enfoca especialmente en la historia. En él podrán leerse las distintas estrategias realizadas en pos de la seguridad social a lo largo del tiempo; su relación con el movimiento obrero de finales del siglo XIX, la Segunda Guerra Mundial o la victoria de Estados Unidos en la Guerra Fría. Podrán verse también las motivaciones políticas de cada programa, sus éxitos y fracasos, la influencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), o de la propia CISS, en algunos de los sistemas de seguridad social del continente, o de qué modo algunos de estos sistemas inspiraron a otros. Se podrá ver, sobre todo, la casi siempre ignorada importancia de la seguridad social en la historia política contemporánea.

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El hilo conductor de esta historia es una contradicción —ya detectada antes por tres investigadores de la CISS— entre dos aspectos centrales de la seguridad social:

  1. Su carácter de derecho humano —reconocido formalmente por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desde 1948— y que obliga jurídicamente a todos los Estados a proveerla a toda su población de acuerdo con sus posibilidades (incluso a migrantes irregulares o a personas en reclusión, pues no se trata de un derecho ciudadano, sino humano).
  2. El carácter de prestación laboral que ha ido adoptando en la práctica. Primero para funcionarios y militares, después para agremiados de sindicatos poderosos y capaces de imponer sus exigencias. Algo de lo que resulta que unos adquieran mejores pensiones o servicios médicos que otros, y que otros más no reciban nada. Todo de acuerdo con el poder de negociación de cada grupo.

El ISSBA elabora la historia de la seguridad social como una historia de esta contradicción, de la que se derivan las formas que fue adoptando y las que tiene en la actualidad. Pongo aquí solamente algunos ejemplos:

*              Los primeros sistemas de seguridad social son anteriores a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y no fueron diseñados pensando en la posibilidad de que en algún momento toda la población pudiera acceder a ellos. Nacieron para proteger a funcionarios y militares, o para calmar las olas de los movimientos obreros especialmente combativos de finales del XIX e inicios del XX: un modo de apaciguarlos o de controlarlos ofreciéndoles ciertas prestaciones laborales especiales.

Estas prestaciones fueron por lo común generosas y caras, al menos en la medida suficiente como para que fuera imposible su universalización. De esa manera, una vez que la seguridad social fue aceptada como derecho humano, llevaba ya tiempo siendo un privilegio de una minoría de la población, y habían arraigado en ella ciertos usos difíciles de cambiar. No era políticamente viable, por ejemplo, disminuir las prestaciones de quienes ya las tenían a fin de hacer posible su universalización.

*              En segundo lugar, esta historia fue creando esquemas distintos. No eran los mismos servicios médicos los que atendían a los funcionarios que los que se brindaban a militares o a trabajadores del sector privado. Tampoco recibían todos las mismas pensiones. Por lo regular, de hecho, eran instituciones diferentes las que atendían a cada sector. Esto fue llevando a una grave fragmentación de los sistemas, sobre los que los gobiernos centrales tenían poco control.

*              En la actualidad, se cuenta típicamente con sistemas duales. Un esquema para trabajadores formales que cotizan periódicamente, y que suele ser relativamente generoso, y otro para la población excluida, o para personas en pobreza extrema, pagado directamente con impuestos, y que suele cubrir menos prestaciones o tener menor calidad.

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Naturalmente, el ISSBA cuenta también con un análisis cuantitativo de los sistemas. Dada la falta de información completa y comparable sobre la cuestión se eligieron para este fin sólo 19 países, dos aspectos (servicios médicos y pensiones) y dos años en particular (2009 y 2016), y se logró desentrañar la situación de la seguridad social en las Américas, y comparar unos países con otros, a partir de estos datos limitados.

Esto lo consigue con la elaboración de los índices de presión (IP), cobertura (IC) y eficacia (IE). El IP calcula en qué medida los sistemas de seguridad social son presionados por factores demográficos y laborales para aumentar su cobertura y eficacia, calculadas respectivamente por el IC y el IE. Uno de los principales hallazgos de este trabajo fue notar que existe una correlación positiva entre estos tres aspectos. Es decir que a mayor presión tiende a haber mayor cobertura, y a mayor cobertura, tiende a mejorar también la eficacia.

Por último, se elaboró también un Índice de Presión Específica (IPE), que da cuenta de factores laborales y demográficos que dificultan la expansión de la cobertura, y que se relaciona negativamente con los primeros tres. Se trata de la presión que sufrirían los sistemas en caso de intentar la universalización de la seguridad social.

Naturalmente, estas correlaciones estadísticas no se dieron del mismo modo en todos los casos, pues cada gobierno y cada sociedad enfrentó de distintos modos la presión, y aumentó su cobertura de maneras peculiares, más o menos eficaces. Por esa razón se eligieron también, por último, cuatro casos de estudio para investigar a detalle la relación entre la historia de los sistemas y las determinaciones demográficas y laborales sistematizadas en los índices. En la selección de estos cuatro casos se consideró también que, de acuerdo con los índices mencionados, hubiera un país por cada nivel de desempeño encontrado: “alto” (Uruguay), “medio” (Chile), “bajo” (República Dominicana) y “muy bajo” (Nicaragua). Por último, se eligió realizar también un estudio de caso de la Comunidad del Caribe (Caricom), principalmente por su importante esfuerzo de portabilidad de la seguridad social entre los países miembros.

En estos casos podrá verse con mayor detenimiento la difícil lucha por conseguir la cobertura universal de la seguridad social y las estrategias políticas y jurídicas que la han orientado, y un análisis detallado sobre los resultados obtenidos a la fecha en los países del continente americano. Con ello, también, una perspectiva indispensable para los esfuerzos futuros.

Descargar (PDF, 9.82MB)

* Editor de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS)


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