La expansión minera del Perú – Por José de Echave Cáceres, especial para NODAL
Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.
Por José de Echave Cáceres *
El proceso de expansión minera ha estado marcado por varios momentos de creación, reforzamiento, reproducción y cambio de las reglas institucionales que regulan la actividad extractiva en el Perú, sus impactos ambientales y económicos, y su relación con las comunidades. En algunos momentos, el énfasis de este proceso de toma de decisiones ha estado en promover y facilitar la inversión minera a fin de estimular el crecimiento económico; en otros casos, el foco ha estado en gestionar mejor los impactos de la actividad minera en los territorios, o en optimizar su aporte económico. Todo ello no ha estado exento de conflictos, en algunos casos muy intensos, y de diversos tipos de interacción entre los actores sociales, políticos y empresariales.
Los últimos 30 años, desde las reformas de los años 90 del siglo pasado que instauraron un nuevo régimen económico de mercado que se encuentra vigente hasta la actualidad, en el ámbito de las actividades mineras significaron un gran impulso a la inversión privada en exploración y explotación, así como al incremento notable de los territorios concesionados.
Estas reformas pusieron fin al modelo de desarrollo que se había venido implementando en el Perú en las décadas del 70 y 80, en el cual era central el papel del Estado. De hecho, en ese período el Estado había sido principal actor en la explotación de los recursos mineros: hasta finales de los años 80 la mayor parte de las operaciones de la gran minería habían estado conducidas por empresas estatales como Minero Perú, Centromín y Hierro Perú. Al final de esa década, confluyen un conjunto de factores que determinaron una profunda crisis del régimen político y económico, en especial la crisis económica, la hiperinflación, el grave conflicto armado interno y el colapso del sistema de partidos. Esta crisis profunda propició las condiciones para que el gobierno de Fujimori implementara en el país la agenda del Consenso de Washington, realizando reformas estructurales que transformaron el modelo económico y político. La excepción fue Southern Perú Copper Corporation, de capitales extranjeros y privados, y principal productor de cobre durante esas décadas, que había logrado la continuidad en sus operaciones a partir de la negociación con el gobierno militar a finales de los años 60.
No es poco lo ocurrido en los últimos 30 años en la minería peruana. La expansión de la frontera extractiva minera ha sido una tendencia, que ha coincidido con un escenario global de crecimiento de la minería en el que América Latina ha ocupado y sigue ocupando un lugar destacado. Desde mediados de la década del 90 del siglo pasado, América Latina se mantiene como el principal destino de las inversiones mineras a nivel global.
El Perú es uno de los países de América del Sur con mayor historia minera. Esta actividad ha ocupado y sigue ocupando un lugar estelar en la matriz productiva del país. Tanto los períodos de auge como los de crisis de la economía peruana han estado fuertemente vinculados a la evolución de la minería.
Sin embargo, el dinamismo de la minería en el Perú ha aumentado en las últimas décadas: las inversiones crecieron notablemente y por consiguiente la producción, las exportaciones y el peso de la actividad en la economía. Además, la minería, en sus diferentes estratos, también creció a lo largo y ancho del territorio nacional. Si hasta finales del siglo pasado la minería peruana era una actividad principalmente altoandina, en las últimas décadas también se ubicó en zonas trasandinas, de Costa e incluso de Amazonía.
El proceso de expansión minera registrado en el Perú también ha generado y sigue generando, en no pocos casos, fuertes tensiones e impactos sociales, culturales, ambientales, sobre todo en los territorios de influencia directa. La propia evolución de los conflictos sociales vinculados a la minería ha visibilizado una agenda de derechos y la necesidad de fortalecer la gobernanza de los sectores extractivos.
En términos de etapas productivas, se pueden identificar tres momentos claves en la minería peruana en las tres últimas décadas. 1) Con la producción de Yanacocha desde mediados de la década del 90, el Perú se convirtió en el primer productor de oro de América Latina y el cuarto a nivel mundial. 2) Con la entrada de producción del yacimiento de Antamina, ubicado en la región Áncash, un nuevo territorio se incorporó a la producción minera a gran escala. Esta zona se convirtió en uno de los mayores centros productores de concentrados de cobre y zinc en el Perú, convirtiéndose Antamina en una de las diez minas de cobre más grandes del mundo en términos de volumen de producción. 3) En el período 2013-2016 se dio un nuevo salto productivo como consecuencia de la entrada en producción de varios proyectos, sobre todo de cobre.
Si bien desde la década del 90 del siglo pasado el Perú figura como el segundo productor de cobre en Latinoamérica, tanto la distancia con el primer productor (Chile) como su ubicación en la producción mundial del metal rojo han ido variando en los últimos años. En los primeros años del siglo XXI, Perú ya ocupaba el quinto lugar en el ranking mundial, para luego consolidarse como el segundo productor a partir de 2016, superando a países como China, Estados Unidos y Australia. Adicionalmente, el salto productivo del cobre también se explica por los bajos costos de producción: el Perú figura como el país con el más bajo costo promedio de producción a nivel mundial. En cuanto a la importancia de la inversión cuprífera en la economía nacional, esta llegó a alcanzar una participación máxima de 12.7% respecto a la inversión bruta nacional y 15.5% respecto a la inversión bruta fija privada en 2013
A diferencia de la tendencia mundial en donde las exploraciones se concentran en la minería aurífera, en el Perú el 71% de los proyectos futuros se concentran en la extracción de cobre. Le siguen los proyectos de oro con 12%, hierro con 9%, fosfatos con 4%, zinc con 2%, entre los principales.
Entre 1992 y 2018, el valor de las exportaciones metálicas en el Perú se ha multiplicado 15.8 veces, pasando de USD$ 1,819 millones a USD$ 28,823 millones (FOB). A diciembre del 2018, el sector minero era el principal componente de las exportaciones peruanas: representó el 82% de las exportaciones tradicionales y 57% de las exportaciones totales. Dos grupos de países representan el destino de las exportaciones de la minería metálica peruana. El primero con demanda preferente de metales base (cobre, zinc, plomo) en el que destacan China, Corea del Sur y Japón. Y el segundo con una demanda preferente de metales preciosos (oro, plata) en el que destaca EEUU, Suiza y Canadá. Cabe destacar que en los últimos 10 años China se ha consolidado como el principal destino de las exportaciones mineras peruanas.
Si bien en el Perú no se puede discutir la importancia que tiene la minería en la actual matriz productiva, esta actividad continúa generando un fuerte debate y polarización por sus diferentes externalidades negativas que se expresan en una creciente conflictividad en sus zonas de influencia. Por un lado, se ha dado y se sigue dando un proceso de expansión sostenido que ha permitido que, por ejemplo, el Perú se convierta en los últimos años en el segundo productor de cobre a nivel mundial y, por otro lado, encontramos demandas sociales de poblaciones y otros actores que exigen cambios en las reglas de juego, mayores controles y fiscalización, y procesos de consulta.
La minería tiene un espacio y un rol a jugar en la economía peruana, pero todo indica que no son sostenibles los marcos normativos e institucionales y las orientaciones actuales de las políticas públicas.
La mayoría de los conflictos vinculados a proyectos mineros alcanzan niveles de polarización extrema y estallido social, precisamente, cuando los plazos de la viabilidad o licencia social intentan adecuarse (o someterse) a los plazos de las otras viabilidades que están más vinculadas al negocio minero. La tarea, por lo tanto, debería ser insistir en la búsqueda de ciertos equilibrios y no dejar que las presiones de algún grupo de interés predominen sobre el resto.
Por lo tanto, uno de los retos es poner el debate en positivo. Seguramente, con matices y discrepancias, pero en positivo. Y una manera es intentar responder a la pregunta: ¿cómo se imaginan los diferentes grupos de interés la minería en una perspectiva de mediano y largo plazo? ¿Cómo se la imaginan las empresas, las poblaciones, los trabajadores mineros o los que pretenden diseñar las políticas públicas y gobernar, la academia y los organismos no gubernamentales, entre otros actores? ¿Cómo se imaginan la minería para los próximos 25 o 30 años? ¿Es posible que, en un país como el Perú, se pueda seguir pensando en la expansión de la minería de cobre, sin cambios o ajustes en las reglas de juego?
Es legítimo que cada actor se imagine los escenarios futuros de acuerdo a sus criterios, perspectivas y ubicación en el contexto. Sin embargo, el reto sigue siendo asumir la tarea de construir un nuevo consenso en torno a la minería que debería expresarse en una suerte de nuevo contrato social. Ello no significa cuestionar la importancia de la actividad, principalmente de la producción de cobre: la minería en el Perú es una actividad importante, lo ha sido y lo seguirá siendo, forma parte de la matriz productiva del país; pero, a todas luces, ese no es el consenso que está haciendo falta.
* Doctor en Estudios de Sociedades Latinoamericanas por la Universidad de París I, Sorbona. Consultor de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Autor de varios libros sobre minería y asesor de sindicatos de trabajadores mineros y poblaciones afectadas por actividades extractivas, sobre todo comunidades campesinas e indígenas en diferentes zonas del país.
