El papel de la integración regional: del barón de Río Branco a Bolsonaro – Por Agustina Bordigoni, especial para NODAL

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Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

Por Agustina Bordigoni *

José María da Silva Paranhos Junior, conocido como el barón de Río Branco, fue un personaje determinante en la definición de la política exterior brasileña del siglo XX. Los principios de esa política, consolidados durante su gestión como Ministro de Relaciones Exteriores (1902-1912) fueron considerados, por mucho tiempo, una política de Estado. Y esa política de Estado fue aplicada con diferentes formas y estrategias dependiendo del periodo histórico y de las decisiones políticas de los mandatarios.

En resumen, esa visión del relacionamiento externo estaba enfocado en los siguientes puntos: la no confrontación y la resolución pacífica de los conflictos, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y a los tratados y normas del derecho internacional, el pragmatismo o la desideologización de la política exterior, el multilateralismo, y la construcción de una relación especial con los Estados Unidos.

Este último aspecto pude entenderse enmarcado en un contexto internacional en el que el país norteamericano se consolidaba –en reemplazo de Gran Bretaña– como la nueva potencia hegemónica, y es un punto que ya comienza a diferenciar a Brasil de Argentina, mucho más tardía en acoplarse a ese nuevo ordenamiento mundial, en parte por la complementariedad de su economía con la europea.

Podría decirse, a su vez, que es esa relación especial con Estados Unidos y el papel de esta potencia en la región, lo que por mucho tiempo marcó el ritmo de las relaciones y la futura integración de la región sudamericana.

Continuidad y quiebre

El retorno a la democracia, la búsqueda de una salida a los procesos de endeudamiento externo y las crisis económicas herencia de los años de gobiernos autoritarios, además de una postura común en la guerra de Malvinas, favorecieron el inicio del proceso de acercamiento regional que dio origen al MERCOSUR.

El 30 de noviembre de 1985 los presidentes José Sarney, de Brasil, y Raúl Alfonsín, de Argentina, firmaron la Declaración de Iguazú, dando comienzo a un programa de integración económica bilateral que posteriormente se abriría a otros países.

Esta primera etapa de la integración, que culminaría con la firma del Tratado de Asunción (1991) y la creación del Mercado Común del Sur, tuvo un carácter eminentemente económico: la desgravación arancelaria y la eliminación de medidas no arancelarias fueron el objetivo primordial del proceso. Era, por su parte, una visión concordante con el nuevo contexto de “mundialización”, caracterizada por la expansión del capitalismo, la consecuente desregulación y apertura de las economías, y el surgimiento de un orden unipolar, con los Estados Unidos como única potencia.

Claro que dentro del mismo bloque existían diferentes visiones que, si bien convergían hacia un mismo lugar, marcaban prioridades en la agenda. En ese momento y durante esa etapa, el MERCOSUR fue concebido por Brasil como una forma de contrarrestar la influencia de Estados Unidos en la región y llevar adelante otra idea base de su política exterior por muchos años, relacionada a la supremacía que el país, por su importancia, debía cumplir. Por otro lado (y a la inversa de lo que sucedía a principios del siglo), para Argentina el Mercado Común era una herramienta eminentemente comercial, y no política, ya que en ese entonces su prioridad exterior estaba marcada por una relación “especial” con Estados Unidos.

El multilateralismo y el pragmatismo como principios de política exterior aparecen así presentes en la política de Brasil de ese momento.

El regionalismo “poshegemónico”

La llegada de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil, en 2003, coincidió con la de otros gobiernos progresistas que le dieron un nuevo impulso y carácter al proceso de integración, que pasó a ser prioridad de la política brasileña.
Hay entonces una ruptura también con esa relación especial de Brasil con los Estados Unidos, y una continuidad en el pragmatismo y el multilateralismo como herramientas para el desarrollo del país y de la región.

El contexto era, una vez más, favorable. Además de los ideales compartidos por los gobiernos, la economía mundial comenzaba a recuperarse y la presencia de China, cada vez más importante, daba un mayor margen de maniobra para una región que pretendía pasar (y que había tomado la decisión política de hacerlo) de ser un mercado a una unidad en materia de una postura común hacia el resto del mundo.

A diferencia de la etapa anterior, eminentemente comercial, tanto Brasil como Argentina concordaban ahora en el papel estratégico y geopolítico del MERCOSUR, sobre todo en la elaboración de posiciones consensuadas frente al ALCA, la Unión Europea y la OMC.

Aunque con diferentes visiones respecto a la ampliación del Consejo de Seguridad de la ONU (en el que Brasil pretendía ocupar un asiento permanente) o las diferencias en cuanto a la incorporación de otros países vs. la profundización del bloque, el proceso siguió avanzando y manifestándose en decisiones como la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, FOCEM (2004); el Parlamento del Mercosur (2005); el Instituto Social del MERCOSUR (2007); y el Observatorio de la Democracia (2007).

Bolsonaro y la vuelta a una relación especial

La llegada de Jair Bolsonaro en Brasil, de Mauricio Macri en Argentina y de Donald Trump en Estados Unidos repercutió en la integración regional y en la política exterior brasileña.

Como elemento de continuidad a esos principios establecidos por la diplomacia de Rio Branco, el enfoque de las relaciones con los Estados Unidos es el más notorio. Sin embargo, esta nueva “relación especial” no estaría tan basada en motivos pragmáticos sino más bien ideológicos e, incluso, en cierta identificación de las personalidades de Bolsonaro y Trump.

La ruptura con el pragmatismo y con el multilateralismo de la política exterior brasileña se entiende también en un contexto de auge del proteccionismo y la tendencia al unilateralismo, instaladas desde la llegada de Donald Trump al poder.

Y, así como tan dependiente de los contextos se mostró a lo largo de la historia la integración regional, el nuevo panorama estadounidense tal vez muestre esperanzas a futuro: Joe Biden anunció su disposición a la vuelta del multilateralismo como herramienta internacional, y Bolsonaro se queda ya sin su aliado externo, con quien propició una estrecha relación bilateral, en detrimento de la región.

Ahora todo depende del papel que realmente juegue Estados Unidos, de cómo la integración regional decida responder a la mayor influencia de China en América del Sur y de la solución de las diferencias que dificultan el proceso. Pero, sobre todas las cosas, de la voluntad política para que la integración se consolide y avance.

* Analista de política internacional @AgustinaBordig1


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