América Latina en la estrategia del dragón – Por Ariel Slipak

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Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de NODAL. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

América Latina en la estrategia del dragón

Ariel Slipak

La profundización de las relaciones entre China y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) abre una serie de interrogantes. ¿Se trata de una herramienta favorable al Sur global o es, en rigor, la adscripción latinoamericana al Consenso de Beijing? Ante el declive de la hegemonía estadounidense, ¿estos acuerdos son, como afirma China, de «beneficio mutuo» o, por el contrario, la expresión de una evidente asimetría y de viejas formas de dependencia?

En un contexto geopolítico y geoeconómico internacional caracterizado por la crisis de la hegemonía estadounidense y la lucha global contra la pandemia de covid-19, en diciembre de 2021 se llevó adelante, de manera virtual, la Tercera Reunión Ministerial del Foro China-Celac (FCC), que reúne a delegaciones diplomáticas del país asiático y los 33 países de América Latina y Caribe.

Santiago Cafiero, el Canciller de Argentina -país que a partir de enero pasó a ostentar la presidencia pro tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac)-, expresó que el foro se consolida como uno de los principales espacios de cooperación que puede ayudar a cerrar las brechas en el desarrollo de los países en el marco de la pandemia. El espacio, que nació en 2014, emitió en esta ocasión la Declaración Ministerial del Tercer Foro y un Plan de Acción Conjunto 2022-2024, que viene a profundizar el Plan de Cooperación 2015-2019 (prorrogado y ampliado para el período 2020-2021).

Resulta importante desentrañar qué implicancias tiene este espacio para América Latina y Caribe y cómo se enmarca en la creciente participación de países de la región en la Iniciativa de la Franja y la Ruta, la ambiciosa propuesta lanzada en 2013 por Xi Jinping, que consiste en una serie de múltiples proyectos de infraestructura y de conectividad de la cual ya participan casi 150 países y está realizando transformaciones geopolíticas, geoeconómicas y ecológicas a escala global.

Una relación en expansión

Hacia inicios del siglo XXI, mientas Estados Unidos miraba con atención hacia Medio Oriente y su petróleo tras los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, la República Popular de China iniciaba la denominada estrategia Go out y se sumaba a la Organización Mundial de Comercio (OMC) como economía en transición. la estrategia de «salida hacia afuera» constituyó una importante política de estímulo a la emisión de Inversión Extranjera Directa (IED) a escala global, orientada a la adquisición de firmas líderes en procesos productivos de alta complejidad tecnológica, como así también al aseguramiento de recursos primario-extractivos; la incorporación a la OMS aceleró, por su parte, aún más sus intercambios comerciales con todas las regiones del mundo y potencia su lugar como «fábrica global».

Desde ese momento, China también incrementa su participación en segmentos de mayor contenido tecnológico en varias cadenas globales de valor e inicia un proceso de ascenso geopolítico y geoeconómico que, a inicios de la segunda década del siglo XXI, le permite comenzar incluso a disputar la primacía hegemónica a Estados Unidos, no solo desde el campo comercial, productivo, financiero e incluso del presupuesto militar, sino que, especialmente durante el último lustro, le permite aumentar su poder en áreas como la de la inteligencia artificial o en las tecnologías vinculadas con las energías renovables, como la solar y la eólica, dominantes en un paradigma tecnoproductivo posfósil próximo a imponerse.

La relación entre China y América Latina se intensifica en la primera década del siglo XXI sobre la base del crecimiento de los flujos comerciales, que han profundizado el perfil clásico de la región como exportadora de materias primas e importadora de productos con mayor contenido de valor agregado. El propio gobierno chino definía en 2008 en el primer Documento sobre la Política de China hacia América Latina (o «primer Libro Blanco sobre América Latina») los vínculos entre América Latina y el gigante asiático como dos economías complementarias y destacaba la «extensa geografía» y los «abundantes recursos naturales» existentes en la región.

Luego de la publicación de ese documento, comienza un período de mayor presencia de capitales de China en América Latina. Así, entre 1990 y 2009 el total de flujos de IED provenientes de China en América Latina fue de 6.300 millones de dólares y tan solo para el año 2010 superó los 10.000 millones de dólares, una cifra que se sostuvo en el tiempo.

Si bien el fenómeno de la activa presencia de empresas chinas en América Latina es reciente, arriesgamos a realizar una periodización. Un primer período, iniciado en 2010, puede ser denominado como el del desembarco «incipiente» o momento «post primer Libro Blanco», en el cual la IED se dirigía principalmente al sector hidrocarburífero y, en menor medida, a la minería, la infraestructura y el sector financiero.

Un segundo momento, que denominamos de «expansión de la presencia de China en sectores estratégicos»,podemos fecharlo a partir de la Primera Reunión Ministerial China-Celac en enero de 2015. Lo que lo caracteriza es la expansión generalizada dentro del sector energético (hidrocarburos, pero también energía solar y eólica, grandes represas hidroeléctricas e incluso anuncios en materia nuclear) y la infraestructura -con un marcado interés por la conectividad bioceánica-. La presencia de China en diversos países pasa a sostenerse, como señala como señala un informe de Latinoamérica Sustentable, en contrataciones directas con diferentes gobiernos o en el financiamiento de proyectos de inversión a través de sus bancos de desarrollo, especialmente el China Development Bank (CDB).

Resulta sumamente relevante remarcar algunas características comunes a los dos períodos: la reducida o nula transferencia tecnológica; la adaptación de China a negociar de manera flexible con cada país latinoamericano; y la imposición de la contratación de firmas provenientes su país como proveedores estratégicos de los proyectos, que terminan por colocar maquinaria e insumos clave sobre los cuales se verifica China un exceso de capacidad productiva.

Desde ese entonces, los vínculos entre América Latina y China han despertado polémicas entre quienes consideran que resulta ventajoso para los proyectos políticos de la región que China horade el poderío estadounidense en su «patio trasero» y quienes manifiestan su preocupación por la generación de vínculos de dependencia al viejo estilo.

La Franja y la Ruta y el espacio China-CELAC

El gobierno chino expresa que su accionar tanto como país impulsor de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, como del Foro China-Celac, se rige por los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica, que consisten en la no injerencia en los asuntos internos de otros países, el respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión mutua, la igualdad y beneficio mutuo y la coexistencia pacífica. China también suele solicitar de manera enfática en cualquier negociación el reconocimiento del principio de «una sola China» por su país en detrimento de Taiwán.

Siguiendo a Sebastián Schulz, con iniciativas como la Iniciativa de la Franja y la Ruta China logra «seducir a casi todo el mundo», en particuar al Sur Global, ya que en un contexto mundial de desaceleración de la economía profundizado por la pandemia del covid-19, y en el que se destacan las necesidades de incremento de exportaciones para equilibrar las cuentas externas y financiamiento de infraestructura, el discurso basado en los Cinco Principios y el no establecimiento de condicionalidades en materia de política fiscal o monetaria resulta sumamente atractivo para la periferia.

Lo cierto es que cómo señalan Siran Wang, Paulina Gazón y María Marta Di Paola, más allá del no establecimiento de condicionalidades para el financiamiento de proyectos sobre la política económica o la no injerencia en la política interna como ocurriera con las potencias occidentales, sí existen imposiciones -explícitas o implícitas- sobre la contratación de proveedores chinos o se hace valer el peso que tiene el país asiático en las balanzas comerciales de las naciones latinoamericanas en las negociaciones. A a la consolidación de China como socio estratégico de países con distintos perfiles políticos y visiones disímiles sobre el desarrollo, e un contexto de poder asimétrico, lo denominábamos en 2014 como el «Consenso de Beijing».

Desde ese entonces, se produjo un giro político en varios países latinoamericanos hacia el conservadurismo, el neoliberalismo e incluso hacia el autoritarismo, que sobre el final del gobierno de Barack Obama en Estados Unidos ya perfilaba a la región como área de disputa interhegemónica. Con el inicio de la administración de Trump y un Estados Unidos más replegado sobre sí mismo (llegando incluso a sostener una política comercial proteccionista), prevalece por parte de los gobiernos latinoamericanos el pragmatismo económico y la búsqueda de la equidistancia en estas disputas, en un intento de abordar los vínculos con el gigante asiático desde una perspectiva «desideologizada».

Con la Declaración de la Primera Reunión Ministerial del Foro, que incluye el anuncio de intenciones de incrementar el volumen de comercio con América Latina a 500.000 millones de dólares y la IED para los diez años siguientes a un total de 250.000 millones, China le otorga más relevancia a la región que cualquier potencia occidental.

Esta declaración, junto al Plan de Cooperación 2015-2019, apunta a delinear los trazos de una agenda de cooperación para el desarrollo Sur-Sur, tratando de mostrar una simetría en realidad inexistente entre América Latina y Caribe y China. Estos documentos, como los sucesivos, crean ámbitos de reunión o subforos temáticos entre los países, cuya participación es voluntaria. En realidad, solamente delinea la agenda de China hacia la región, dejando como espacios genuinos de negociación las reuniones bilaterales entre el país asiático y cada uno de los países latinoamericanos.

Desde la primera reunión ministerial existe un especial interés sobre las áreas de energía y la infraestructura, y ello se refleja en el incremento del financiamiento a este tipo de proyectos. Así, China consigue la aceleración del tráfico del cobre, hierro o soja de América Latina, pero además se asegura a la región como mercado para la exportación de maquinaria, equipos e insumos específicos.

El hecho de que en 2015 China lanzara su plan Made in China 2025, marca un clima de época en el que el país asiático explicita sus objetivos de ascenso tecnológico e intencionalidad de liderar este tipo de mercados. Al año siguiente, China también emitía su Segundo Documento sobre la política de China hacia América Latina, que como rasgo saliente pone el acento en la cooperación de China en proyectos de desarrollo «verde» y se alinea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 y el Acuerdo de París, construyendo una imagen que prácticamente resulta la antítesis del perfil que Donald Trump le estaba dando al gobierno de Estados Unidos.

En mayo de 2017 se realizó en China el Foro de la Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional, del cual participaron la presidenta Michelle Bachelet de Chile y Mauricio Macri de Argentina, entre 130 delegaciones. Allí, China profundizó la orientación hacia América Latina, invitando a la región –a la que percibía como «extensión natural de la ruta marítima de la seda»- a sumarse a la iniciativa.

El Documento de la Segunda Reunión Ministerial del Foro de enero de 2018 puso el énfasis en los proyectos en infraestructura y energía y en la ya mencionada agenda de desarrollo sostenible, pero también plasmó las tensiones alrededor de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, que la delegación de China solo se limitó a «presentar» y a la cual varios países de la región no deseaban aún adherir.

Sin embargo, mediante el trabajo diplomático, sumado al desembarco de fondos para el financiamiento de infraestructura –y más recientemente a ayudas en el marco de la pandemia de covid-19–, con la incorporación de Argentina en febrero de 2022, 21 países de América Latina y Caribe terminan adhiriendo a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, destacándose países de Centroamérica que rompieron con Taiwán y establecieron relaciones con la República Popular.

China también posee asociaciones estratégicas o asociaciones estratégicas integrales con varios países de la región. Tiene firmados Tratados de Libre Comercio con Chile, Perú y Costa Rica, mientras negocia otros tres con Panamá, Colombia y Ecuador y seis países sudamericanos son miembros no regionales del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, liderado por China.

El Documento de la Tercera Reunión Ministerial y el Plan de Acción Conjunto 2022-2024 de diciembre de 2021 expresan continuidad con los lineamientos anteriores, pero subrayan especialmente la agenda de seguridad, lucha contra el terrorismo, la corrupción, la necesidad de acciones frente al cambio climático y la lucha contra la pandemia de covid-19, y exponen el interés de Beijing interés en numerosas áreas de cooperación como la tecnología digital y nuclear.

Como expresamos anteriormente, la firma de este Plan de Acción no implica obligaciones para ninguno de los países, pero sí es una expresión de la mayor presencia de China en la tradicional zona de influencia de Estados Unidos, con un discurso mucho más atractivo y flexible para cada uno de los países.

Es de destacar que, mientras suceden estos acontecimientos diplomáticos, continúan expandiéndose no solo los proyectos de infraestructura y energía, sino también los dirigidos a aquellos minerales considerados «críticos» para la transición energética –como el litio y el cobre-, lo que exacerba conflictos ecológico-distributivos en los países de la región.

Del Consenso de Beijing a una agenda para los movimientos sociales.

Tanto el Foro China-CELAC como la Iniciativa de la Franja y la Ruta, aparecen como formas de establecimiento de vínculos innovadores y disruptivos en relación a los mantenidos por la región con las potencias occidentales tradicionales.

A través de su posición como socio comercial, como propulsor de la inversión extranjera directa o como financista, China logra imponer condiciones a los países del Sur global con modalidades que, aunque resultan diferentes a los aplicados por los occidentales, también pueden resultar coercitivas. Esto, sin embargo, no debe hacernos caer en concepciones teóricas en las cuáles algunas potencias son «malas» y otras «buenas».

Lo importante es dejar de evaluar lo conveniente de un tipo de vínculo con una potencia tomando en cuenta a nuestros países cómo unidad de análisis y mirar los intereses de diferentes clases sociales y actores; los ganadores y perdedores. Establecer como punto de partida la posibilidad de existencia de vínculos de «beneficio mutuo» ya resulta falaz.

La relación con China es de gran interés para los sectores dominantes de cada uno de los países de América Latina, tal como lo demuestran los grupos económicos asociados al agronegocio en países como Brasil, Argentina o Uruguay, los grandes contratistas regionales que se enriquecen con obras de infraestructura de gran escala y hasta sectores vinculados con la especulación financiera e inmobiliaria asociados a emprendimientos extractivos, como sucede en la gran minería de agua del litio.

La asociación lineal de estos intereses como propios de un país y necesarios para el «desarrollo» resulta problemática. Así, se tiende a presentar el arribo de inversión extranjera directa como una solución indiscutible, asumiéndola como la base para la superación de la denominada «restricción externa» de las economías mediante la exacerbación de proyectos extractivos, lo que, según esta perspetiva, redundaría en la mitigación de los problemas de empleo y pobreza. Este tipo de análisis promueven una ceguera epistémica que trafica los intereses de las clases dominantes como «populares».

El desafío clave para lograr que el Foro China-Celac se constituya como un espacio que luche genuinamente por una transición energética justa o contra la pobreza, es que se constituya como un espacio más horizontal, e incluso con más participación directa de los sectores populares latinoamericanos sobre la agenda de Relaciones Internacionales que sus gobiernos llevan al foro.

Por el momento, no solo esto no parece suceder, sino que podríamos preguntarnos si China está siendo invitada por la Celac como organismo a discutir de manera horizontal sobre aspectos globales, o más bien el Foro representa una expresión unilateral de la visión de la República Popular de China sobre la región, casi como una «extensión natural» de los libros blancos de China hacia América Latina.

* Economista por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y doctorando en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Es profesor regular del Departamento de Economía de la Universidad Nacional de Moreno (UNM). Integra la Sociedad de Economía Crítica (SEC) y el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE).

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