Cumbre de las Américas: alter ego de la OEA – Por la Lic. Lourdes María Regueiro Bello y MSc. Claudia Marín Suárez

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Cumbre de las Américas: alter ego de la OEA

Por la Lic. Lourdes María Regueiro Bello y MSc. Claudia Marín Suárez*

La IX Cumbre de las Américas tenía prevista su celebración en el año 2021, pero fue aplazada aduciendo la imposibilidad de una reunión presencial. Si bien la explicación es plausible no son descartables motivos asociados al nivel de prioridad de América Latina y el Caribe para la administración Biden, cuyas prioridades inmediatas se concentraron en atender la convulsa situación interna y recomponer las laceradas relaciones con sus tradicionales aliados —situaciones he- redadas de la administración Trump— para enfrentar su principal desafío: China.

El objetivo del presente trabajo es ar- gumentar la declinante capacidad de la Cumbre de las Américas para consolidar a América Latina y el Caribe como área de influencia quasi exclusiva de Estados Unidos en un contexto de ajustes geopolíticos y su pretensión de que la Organización de Estados Americanos (OEA) retome el papel central en las relaciones interamericanas.

Con este fin se analizan el creciente papel de la OEA en la gestión de las Cumbres, el escenario político y geopolítico regional e internacional, la capacidad de Estados Unidos de articular iniciativas regionales, subregionales o sectoriales, y la evolución de la agenda temática en el proceso prepa- ratorio de la IX Cumbre de las Américas (ju- lio 2020-febrero 2022).1

Un propósito secundario de este trabajo es mostrar en la retórica de funcionarios y analistas estadounidenses el reconocimien- to de la inoperancia de las Cumbres de las Américas y de la OEA para recomponer el liderazgo estadounidense frente a una región fragmentada en lo político y desintegrada en lo económico.

La IX Cumbre tiene en común con su pri- mera edición no solo que tendrá por sede a Estados Unidos, sino el desarrollarse en un momento de redefinición de la geografía del poder, que plantea desafíos mayores a su anfitrión. Sin embargo, a diferencia de 1994, Estados Unidos encara a un rival en pleno desarrollo de su capacidad como potencia global, arrastra dos décadas de cuestionamientos a su gestión como socio regional y enfrenta obstáculos políticos y económicos internos para competir con rivales estraté- gicos en terceros países para impulsar iniciativas de desarrollo.

¿Hacia la “interamericanización”2 de la Cumbre? “Puerta giratoria” entre la Cumbre y la OEA

Para los países latinoamericanos y caribe- ños las expectativas en este cónclave inicialmente estuvieron asociadas a la convocatoria para alcanzar un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y al hecho de las Cumbres eran el principal foro de encuentro periódico entre los países del hemisferio con la participación de Estados Unidos. El ALCA, lanzada formalmente en diciembre de 1994 en el marco de la I Cumbre de las Américas, era la primera iniciativa de cobertura regional generada por Estados Unidos después de la Alianza para el Progreso.

Una primera cuestión a dilucidar es por qué para el lanzamiento del ALCA la admi- nistración de Bill Clinton concibió el espacio de la Cumbre de las Américas y no lo hizo a través de la OEA.

El gobierno de Estados Unidos tenía una evaluación precisa de la pérdida de relevan- cia que para los países latinoamericanos y caribeños tenía la OEA por lo que no se le podían confiar los propósitos previstos para la Cumbre de las Américas. Richard Feinberg, uno de los principales artífices de las Cumbres, en su libro Summitry in the Americas. A Progress Report explica la “incompetencia acumulada” de la OEA para lograr la materialización de los objetivos fijados de actualización del proyecto hemisférico en torno a los pilares de la democracia, la seguridad y el libre comercio (Regueiro, 2014): “La administración Clinton también concluyó que no se le debe confiar esta cumbre a la OEA. Con sus debates estilizados y su cultura de lograr consensos aceptando el mí- nimo común denominador, se temía que la OEA produjera un documento altisonante con una larga lista de fines deseables, pero con pocas metas realistas. Además, los embajadores ante la OEA, que integran su Con- sejo Permanente, eran en su mayoría generalistas con conocimientos limitados sobre los nuevos temas más técnicos que enfren- taba el hemisferio a mediados de la década de 1990” (Feinberg, 1997).

Con certeza Feinberg captó el retraso del organismo para lidiar con la diversificación de actores ocurrida en el escenario político latinoamericano y caribeño.

A pesar del reconocimiento explícito de la obsolescencia de la OEA, desde la I Cumbre celebrada en Miami se le otorgó un papel central —incluso en la III Cumbre celebra- da en Quebec, Canadá, se le dio el mandato de preparar la conocida Carta Democrática Interamericana. Si bien el tema de la democracia, junto al de la eliminación de la pobre- za y la discriminación y el desarrollo sostenible han sido temas tratados en las Cumbres, el centro de las mismas hasta la IV Cumbre (Mar del Plata 2005) fue el seguimiento de las negociaciones del ALCA. Una vez que se rompió el consenso en torno a ese proyec- to la agenda de las Cumbres se hizo más variada, tocando temas de pobreza, empleo, energía, conectividad, integración física, la crisis económico-financiera, educación, salud, entre otros.

Después del rechazo al ALCA, las dos Cumbres siguientes ya bajo la administración de Barack Obama —Puerto España 2009 y Cartagena de Indias 2012— fueron complicadas para Washington.  La  política estadounidense hacia Cuba seguida por sucesivas administraciones se convirtió en factor que aislaba a Estados Unidos. En la práctica, este tema devino área de fricción en la interlocución con la región. Las edicio- nes de 2009 y 2012 fueron enfáticas en demandar la incorporación de la isla, llegando a poner en riesgo la continuidad de las Cumbres. Incluso, en 2009, en el marco de la XXXIX Asamblea General de la OEA, quedó sin efecto la Resolución VI del 31 de enero de 1962 mediante la cual se excluyó al Gobierno de Cuba de su participación en el sistema interamericano.

Los gobiernos latinoamericanos y caribeños en funciones en ese período experimentaban una etapa nueva en las relaciones intrarregionales en la que las diferencias políticas, de concepciones económicas e ideológicas, no les impidieron construir entidades asociativas de concertación política y coope- ración, bajo una identidad latinoamericana y caribeña, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) en las que no participaban Estados Unidos y Canadá (Regueiro Bello, 2014).

El hecho de que Cuba no fuera invitada a la VI Cumbre erosionó aún más la imagen de Estados Unidos. En esa ocasión se evidenció cuánto había cambiado la región y cómo, junto a una mayor capacidad para “digerir” las diferencias y coexistir en la diversidad, se había desarrollado una mayor resistencia a aceptar imposiciones unilaterales cualquiera fuera su origen. Muestra de ello fue que ni siquiera las iniciativas de financiamiento3 anunciadas por el presidente Obama en el marco de la Cumbre hicieron vacilar el reclamo latinoamericano y caribeño. El costo político pagado por Estados Unidos se explica por ser 2012 un año electoral, en el que pesaba más el apoyo interno que el regional.

Después del revés de la VI Cumbre en Cartagena Estados Unidos se dio a la tarea de revitalizar la OEA. El espacio de las Cumbres estaba agotando sus posibilidades como facilitador del proyecto panamericano. El hecho de que la voluntad de Estados Unidos fuera desafiada de forma mayoritaria en el marco de ese foro, advirtió a las autoridades de ese país sobre la disfuncionalidad de una entidad que respaldaba un reclamo que implicaba la flexibilización de una norma asentada en los valores del sistema político de Estados Unidos en el marco de un organismo cuyas pautas no son vinculantes, y esto ocurría en un contexto donde propuestas políticas y asociativas de naturaleza diferente se abrían paso en la región.

Las circunstancias exigían la recuperación del liderazgo estadounidense a través de un espacio asentado en los valores políticos estadounidenses con carácter vinculante, pero se enfrentaba a la paradoja de que, siendo Estados Unidos el principal donante de la organización, su capacidad para pro- mover iniciativas se había reducido.4 En un informe al Congreso elaborado para el Congressional Research Service (CRS) se planteaba: “Algunos miembros del Congreso afirman que la OEA, tal como funciona actualmente, promueve políticas que van en contra de los intereses de Estados Unidos y que Estados Unidos debería retener los fondos hasta que cambie la organización. Otros sostienen que la OEA sigue siendo un foro importante para el avance de las relaciones de Estados Unidos con las demás naciones del hemisferio y que la política de Estados Unidos debe buscar fortalecer la organización y hacerla más eficaz” (Meyer, 2018).

Así, a poco más de un año de celebrada la VI Cumbre, en octubre de 2013 el gobierno estadounidense aprueba la Ley de Revitalización y Reforma de la OEA (Organization Of American States Revitalization and Reform Act of 2013). En ella, a pesar de que las Cumbres de las Américas formalmente no son parte del sistema interamericano se redirigen hacia la OEA actividades cuyo espacio de realización había sido la Cumbre:

  • La OEA debe ser la entidad diplomática multilateral primordial a nivel regional
  • La OEA es una valiosa plataforma desde donde lanzar iniciativas dirigidas a los países del
  • La Cumbre de las Américas es un complemento para el diálogo y la cooperación regional
  • El proceso de la Cumbre de las Américas debe ser formal y más efectivamente integrado al trabajo de la OEA, organismo que debe desempeñar un papel central en la supervisión y gestión del proceso de la Cumbre.
  • En los años que coincidan la Asamblea General de la OEA y la Cumbre de las Américas estos eventos deben ser combinados geográfica y cronológicamente

La ley de revitalización de la OEA deja clara su centralidad para la articulación de las relaciones hemisféricas, basadas en la adhesión de la Carta de la OEA y la Carta Democrática Interamericana. El carácter vinculante de estos dos documentos, permitiría limitar la participación de países cu- yos modelos políticos no estén fundados en el concepto de democracia de la Carta Democrática Interamericana.

En relación con la Cumbre de las Américas, resulta clara la intención de “interamericanizarla”. Inicialmente la OEA —como parte del Comité Tripartito— era un organis- mo de apoyo a las Cumbres y gradualmente se le fue otorgando mayor peso. De acuerdo con la citada ley, ahora la OEA es la entidad primaria y la Cumbre, lo complementario, y se le concibe como la plataforma priorita- ria para el lanzamiento de iniciativas hacia la región, función que por una década había cumplido la Cumbre (Regueiro Bello, 2014). El curso de las acciones políticas no deja lugar a dudas de la preferencia estadouniden- se por la OEA con sus rigideces frente a una entidad más laxa como las Cumbres de las Américas, que pudiera dar cabida a proyectos políticos diferentes.

El origen del reenfoque en la OEA viene de debates previos liderados por Estados Unidos sobre la ampliación del espectro temático cubierto por ese organismo. La mencionada paradoja entre el papel de Es- tados Unidos como principal contribuyente y su decreciente influencia en una región que se mostraba contestataria, se unió al incremento de los costos asociados a la cobertura de temas atendidos por la organización.

La esencia de esta preocupación fue recogida en la ley de revitalización de la OEA. En consonancia con el espíritu de la ley, las agendas de las Cumbres se acercaron a las prioridades temáticas de la OEA, concentradas en los temas de gobernabilidad, democracia y derechos humanos, con vistas a elevar la eficacia de los recursos otorgados a la organización. Kevin Casas-Zamora, ex Secretario de Asuntos Políticos en la OEA,5 recomienda, como parte de su reforma, focalizar la atención de la OEA en temas en los que pueda añadir valor, tales como democracia, resolución de conflictos, derechos humanos, segu- ridad y desarrollo del derecho internacional en el hemisferio (Casas-Zamora, 2016). Este enfoque implica minimizar los temas relativos al desarrollo, lo que es reconocido por los propios impulsores de la reforma: “Correlativamente, implica abandonar las funciones de la organización en materia de desarrollo. Ello no porque se trate de un tema irrelevante, sino porque los programas que hoy tiene la OEA en esta área son, casi sin excepción, copias de mala calidad de los que ejecutan otras instituciones como el BID o el PNUD” (Casas-Zamora, 2016).

Sin embargo, ello tiene un impacto negativo para la recomposición del liderazgo estadounidense en tanto, como reflejaron los resultados de una encuesta realizada en 2011 por la propia organización, el principal interés de los países miembros se concentraba en los temas vinculados al desarrollo integral (Ver Tabla 1).

Con las propuestas de reorientación, los temas que mayor interés concitan en los gobiernos latinoamericanos y caribeños que participan de la OEA, no estarían entre las prioridades para la asignación de fondos. De 2011 a la fecha, la situación económica, social y ambiental de la región —determinada por factores estructurales y coyunturales— se ha deteriorado, lo que hace más urgente la demanda de recursos para enfrentarla.

Tabla No. 1. Resultados de la encuesta sobre temas prioritarios para los miembros de la OEA.
Fuente: (OEA, 2011).

En la actualidad este debate sigue abierto tanto en la OEA como en la Cumbre de las Américas. En la 51 Asamblea General de la OEA celebrada en Guatemala en 2021, los países caribeños fueron enfáticos en la necesidad de priorizar temas como el cambio climático, la gestión de la deuda y el acceso a financiamiento. En las reuniones de preparación de la IX Cumbre donde se discutían las prioridades para el cónclave (GRIC, 2021), la mayor parte de los países que comentaron el documento base también identificaron los temas relativos al desarrollo integral como prioritarios. Solo Costa Rica y Canadá jerarquizaron el tema de Democracia y Gobernabilidad.

En tal sentido, vale subrayar que desde la VI Cumbre (2012) Estados Unidos no ha vuelto a proponer en ese marco iniciativas de desarrollo dirigidas a la región.

Otra razón, de carácter institucional, que ensombrece la “interamericanización” de las Cumbres es la diferencia en el nivel de representación política entre la Asamblea General de la OEA y la Cumbre de las Américas. Mientras en la primera los miembros están representados por sus embajadores, y eventualmente participan los Cancilleres, la segunda se desarrolla con la participación de Jefes de Estados y de Gobierno. Este desbalance es reconocido como una desventaja de la OEA6 frente a los organismos de concertación política surgidos al calor del progresismo en la región (Casas-Zamora, 2016; Meyer, 2014).

Desde la perspectiva latinoamericana, tanto el interés en mantener la actividad de las Cumbres como la relevancia otorgada a la OEA, dependerá de una reforma que refleje el nuevo contexto geopolítico y tome en consideración las expectativas de la región.

Contexto geopolítico y regional de la IX Cumbre de las Américas

El proceso preparatorio de la IX Cumbre de las Américas y su celebración tienen lugar en un contexto crítico para Estados Unidos en el que se reafirman las evidencias del tránsito de un orden internacional unipolar a otro multipolar con tintes de bipolarismo. El orden basado en reglas, dominante desde el fin de la Guerra Fría, es cuestiona- do y desafiado por otras potencias que dis- putan áreas de influencia —que dejan de ser exclusivas— y se presentan cada vez más asertivas en el rechazo a la marginación en el diseño de las normas y del liderazgo en instituciones globales. La terquedad estadounidense en la preservación de cuotas exclusivas de poder ha estimulado el acercamiento de países latinoamericanos y caribeños a iniciativas transregionales lideradas por China y sustentadas en una institucio- nalidad paralela, alternativa a la del orden internacional liberal (Iniciativa de la Franja y la Ruta, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS, la Organización de Cooperación de Shanghái, Asociación Económica Regional Integral, el Fondo de los BRICS, la Unión Económica Euroasiática, entre otros). El ascenso de China como potencia global ha estado avalado por el despegue tecnológico en áreas consideradas críticas para el desarrollo como las redes de 5G, la masiva digitalización de los procesos económicos y sociales, la Inteligencia Artificial, la biofar- macéutica, el transporte de alta velocidad, la producción automovilística, el desarrollo en la construcción de infraestructuras y en la exploración del espacio exterior, por mencionar algunos. El impulso en las áreas mencionadas ha estado acompañado de una capacidad expansiva que involucra transfe- rencia tecnológica y financiamiento hacia el mundo desarrollado y en desarrollo, lo que se ha traducido en un incremento de su presencia e interdependencia con la mayor parte del mundo.

América Latina y el Caribe —tradicional- mente identificada como esfera de influencia de Estados Unidos— ha devenido escena- rio de la disputa estratégica entre este y China, en un contexto peculiar en que, dándola por segura como su “patio trasero” e involucrado en conflictos en otras zonas geográficas, la región ha recibido menos atención de su parte. Las áreas focales de la disputa en el período reciente son: la diplomática, la tecnología digital, la energía, la seguridad, las infraestructuras críticas, el control indi- recto de territorios y las vacunas.

Desde la perspectiva latinoamericana y caribeña, los factores que se vislumbran de- cisivos para definir la postura de los países de la región en relación con la disputa estra- tégica están asociados, de un lado, a la oferta de recursos en áreas críticas como la tecnología, la infraestructura y las vacunas, y de otro, a la capacidad para resistir presiones, amenazas y sanciones de Estados Unidos en temas tan sensibles como la seguridad y la deuda. No obstante, existen otros factores que no deben ser subestimados: los cambios de go- bierno, las tensiones con Estados Unidos, los problemas con algunos proyectos chinos, y el efecto ralentizador de la pandemia.

El actual momento de transición hegemónica encuentra una América Latina y el Caribe que a diferencia de la Guerra Fría, se muestra más pragmática y contestaria, reconoce a China —con independencia del color político de sus gobiernos— como un socio relevante para el desarrollo, y no se inclina por involucrarse en un juego de suma cero entre potencias, lo que entre políticos y académicos de la región se ha identifica- do como “no alineamiento activo” (Fortín et al., 2020), “diplomacia de la equidistancia” (Tokatlian, 2021), “diplomacia de la prudencia” (Zelicovich, 2021) o “autonomía líquida” (Actis & Malacalza, 2021).

El peso que se ha construido China en la región ha propiciado un sustento material para la defensa de sus intereses que ahora se logran a través de las relaciones con el país asiático, en resumen, le ha dotado de base a una incipiente autonomía,7 erosionando la tradicional subordinación a Estados Unidos. El contexto latinoamericano y caribeño de cara a esta Cumbre es bien diferente al de aquella donde se lanzó el ALCA, y de la de Mar del Plata en la que fue rechazada la iniciativa. En la I Cumbre la mayor parte de los países acogieron con beneplácito la inici tiva estadounidense; hoy la región espera propuestas, pero ya no existen grandes expectativas. Al igual que en Mar del Plata, es notoria la fragmentación y polarización política, pero cualitativamente diferente tanto por el contexto como por las fuerzas políticas que contienden.

En los años de la Cumbre del Mar del Plata y en los subsiguientes, el ejercicio del gobierno ocurrió en un período de relativa bonanza para la región asentada en el precio de los productos básicos; hoy se enfrenta a una situación crítica de la economía notoriamente agravada por la pandemia y sus secuelas (con una recuperación sanitaria incierta), que augura un desgaste político a los gobiernos.

En el campo de las fuerzas políticas, asumían el gobierno los líderes del llamado progresismo, entre los cuales se desarrollaron sinergias en pro de la construcción de una visión regional, lo que cuajó en la emergencia de esquemas asociativos como el ALBA, UNASUR y la CELAC.

En el campo de las fuerzas políticas, asumían el gobierno los líderes del llamado pro- gresismo, entre los cuales se desarrollaron sinergias en pro de la construcción de una visión regional, lo que cuajó en la emergencia de esquemas asociativos como el ALBA, UNASUR y la CELAC. Sin que se pudiera hablar de una correlación de fuerzas favorecedora del progresismo a nivel regional, la pulseada con una derecha tradicional, llevó a esta a sentarse en la mesa de negociaciones para tratar temas de interés común y cumplir una función de frenar una radicalización de la agenda.

A diferencia de aquel momento, hoy el campo progresista enfrenta otra realidad:

  • A pesar de ser numéricamente amplio, no cuenta con un peso pesado en la articulación como el que le daba
  • Se trata de una izquierda menos con- testataria, más heterogénea y con menor capacidad para concertar po- siciones y articular iniciativas en un marco de diversidad en todo el espec- tro político.
  • Existen mayores divergencias explícitas en el ámbito de sus posiciones internacionales
  • Está liderada por figuras, en unos ca- sos, jóvenes sin la experiencia y habili- dades políticas de los que le precedieron (salvo en el caso de México), y, en otros, sin un plan claro para acometer en su
  • Las fuerzas políticas en el gobierno son más proclives a concesiones frente al capital para crear condiciones de “gobernabilidad”.
  • No destacan a nivel regional líderes carismáticos.
  • En su mayoría, los ejecutivos no cuentan con el apoyo del poder legislativo y judicial
  • El núcleo de países con posiciones más contestarias hacia Estados Unidos es blanco de la demonización propagandística y objeto de sanciones progresivas, lo que tiene impacto en la articulación regional entre gobiernos.
  • Los gobiernos están más ocupados en las dinámicas nacionales que en las regionales, salvo que estas tributen a los intereses domésticos.

Este grupo de gobiernos de la segunda oleada del progresismo se enfrenta a una derecha reciclada con dominio y control so- bre las técnicas de comunicación con las que manipulan las redes sociales, no en to- dos los casos articulada con sus pares nacionales, pero sí en el ámbito regional. Es una derecha experta en el lawfare, apoyada y capacitada por fundaciones y redes liberales con sede en Estados Unidos y articuladas en la región con movimientos sociales de diversa naturaleza. La reivindicación de Cuba frente a las sanciones de Estados Unidos no tiene el apoyo, ni la relevancia de la que gozó entre la V y VII Cumbre.

Tampoco Estados Unidos está en la mejor posición para propiciar una nivelación del terreno del juego en ese espacio. Su ca- pacidad para sostener iniciativas que impliquen la erogación de recursos, —como ha sido recomendado por expertos de tanques pensantes—8 está mermada tanto por factores económicos como políticos. Fue muy evidente su falta de compromiso con la re- gión en los momentos de mayor crudeza de la pandemia en los que su intervención fue tardía en comparación con la de otros agen- tes extrarregionales que, en la medida de las oportunidades, aprovecharon ese vacío. Para avanzar con iniciativas depende mucho de su poder de disuasión al sector privado, que no controla, y de movilizar recursos de sus aliados. Es decir, su autonomía para reestructurar sus relaciones con la región está debilitada.

A ello debe sumarse el cuestionamiento explícito a la gestión de la OEA y su secre- tario general en situaciones sensibles que comprometen la credibilidad del organismo. El hecho más criticado fue la intervención de la OEA que desencadenó el golpe de Estado en Bolivia en 2019 y la legitimación al gobierno de facto. A ello debe sumarse el retiro de Venezuela y Nicaragua de esa organización.

En resumen, el contexto para el desa- rrollo de la IX Cumbre de las Américas no parece vaticinar la satisfacción de los inte- reses de los latinoamericanos y caribeños dirigidos a la recuperación económica, ni un compromiso político estructurante de una alianza con Estados Unidos en relación con la ralentización/reversión de los vínculos con China, o la aceptación de otorgar ma- yores facultades a la OEA sobre los sistemas políticos de la región.

En un escenario poco prometedor como el descrito, la coyuntura generada con el conflicto OTAN-Rusia en el espacio ucrania- no puede ser utilizado, como ya está siendo, para mostrar áreas de convergencia sobre las cuales relanzar una relación lacerada por la negligencia estratégica de la políti- ca exterior estadounidense enfocada hacia Asia-Pacífico desde la administración Obama, a la que se sumó la prosaica retórica de la administración Trump.

El escenario geopolítico internacional, la forma en que este es “procesado” desde la región, el contexto político regional y los eventos coyunturales de alto impacto como la pandemia —que han agudizado fallas es- tructurales prexistentes—, han sido factores determinantes en el ajuste de la agenda temática de la IX Cumbre de las Américas.

Estados Unidos, a instancias de los comentarios de los representantes nacionales de América Latina y el Caribe en los debates sobre los documentos preparatorios de la Cumbre, las recomendaciones de reconocidos tanques pensantes estadounidenses y de la evaluación de la administración de las prioridades e intereses tanto propios como de la región, se ha visto en la necesidad de una agenda temática más inclusiva.

Camino a la IX Cumbre de las Américas: proceso preparatorio 

En julio de 2020 se produjo la transferencia de la presidencia de la Cumbre de Perú a Estados Unidos, con lo cual se inicia el proceso de ajustes de la agenda y preparación de los documentos base por parte del país anfitrión. Hasta el cierre de este trabajo se han producido cinco reuniones del Grupo de Revisión e Implementación de las Cumbres (GRIC), que han dado como resultado ajustes temáticos.

Estados Unidos en su calidad de anfitrión elaboró los documentos con criterios maximalistas que reflejaban los intereses y las preocupaciones nacionales, proyecciones no necesariamente compartidas por los re- presentantes nacionales en el GRIC. Tal es el caso del documento encargado a la Funda- ción Nacional para la Democracia, el Instituto Republicano Internacional y el Instituto Democrático Nacional (NED, IRI y NDI, respectivamente, por sus siglas en inglés) por la parte de la sociedad civil estadounidense, donde a tono con los nuevos enfoques de la administración estadounidense se divide a los países del hemisferio en democracias y regímenes autoritarios, y se hace alusión a la influencia malévola de China, Rusia e Irán que han dado sostén a regímenes autoritarios (GRIC, 2020). En especial sobre este particular el intercambio con los representantes nacionales evidenció la existencia de desacuerdos, ante lo cual varios gobiernos solicitaron que la Cumbre se concentrara en temas unificadores y no en los controvertidos (GRIC, 2021b).

De lo anterior no debe interpretarse la exclusión de tales temas, sino su presentación con un lenguaje menos agresivo y evadiendo nombrar explícitamente a esos actores. De hecho, la disputa estratégica con esos ac- tores globales es un tema transversal cuya presencia de manera más o menos velada se trasluce en el texto de la mayor parte de los documentos conceptuales presentados. En tal sentido, no debe obviarse que la urgencia de reestructurar las relaciones con la región responde a la necesidad de enfrentar a sus competidores y adversarios. Frente a esto Stuenkel, de la fundación brasileña Getulio Vargas, plantea que tomando en cuenta que los intereses de Estados Unidos en relación con China y Rusia difieren de las de la mayoría de los países latinoamericanos, la admi- nistración Biden debe tratar estos temas a puertas cerradas y no presionar para incluir referencias a esos países en la declaración de la Cumbre (Stuenkel, 2022).

Estados Unidos ha estado recibiendo señales de los representantes gubernamentales latinoamericanos, de los tanques pensantes estadounidenses y de la región y de una lectura política de la realidad regional, que advertían la necesidad de incorporar los temas de mayor interés para América Latina y el Caribe en la agenda de la Cumbre y que de no hacerlo se corría “el riesgo de dejar a la deriva las relaciones” con la región “en un momento histórico en el que nuestra influencia ya no puede darse por sentada […] y cuando China está ofreciendo una visión competitiva sobre el desarrollo económico y la cooperación global. No parece mucho pedir que las relaciones entre Estados Unidos y América Latina se coloquen sobre una base más estratégica lo antes posible, tal como lo está haciendo la administración con partes del mundo mucho más alejadas de nuestras costas” (McKinley, 2021) La percepción de riesgo es alta.

Bajo esa perspectiva, el proceso de pre- paración de la Cumbre fue incorporando, como muestra la Tabla No. 2, los temas que, tanto políticos como académicos, recomendaban abordar: salud —en especial el enfrentamiento a la pandemia—, pobreza y desigualdad, recuperación económica, cambio climático, transición hacia energías renovables, transformación digital y gobernabilidad democrática.

De acuerdo con esta agenda temática, cuatro de los cinco temas propuestos, atañen al Desarrollo Integral —siguiendo la nomenclatura de las áreas de la OEA— y uno a Democracia. Los temas de desarrollo son de indudable interés para los países, pero coin- ciden también con los puntos focales de la competencia, donde China mantiene ofertas atractivas para la región.

La terminología utilizada en los documen- tos de la reunión del GRIC del 3 y 4 de febre- ro de 2022, deja ver una brecha entre las urgencias de la región y las acciones concretas que deben darle respuesta a sus necesidades de desarrollo en las esferas propuestas. De hecho, en el continente que ha sido más gol- peado por la pandemia, se propone diferir hasta 2030 la implementación de un Plan de Acción sobre Salud y Resiliencia. En los documentos, está sobredimensionada la intención en comparación con las vías de ejecución.

La pandemia dejó al descubierto la endeblez de los sistemas de salud pública en la región para hacer frente a eventos de esa magnitud. Sin embargo, la propuesta sobre salud no la reconoce como un bien público cuya provisión universal debe ser asegurada por el Estado, y en su lugar se traslada a una incierta financiación del sector privado y de fuentes multilaterales (GRIC, 2022b). Un foro con menos recursos como la CELAC ha sido más enfático en el papel del sector público y en la construcción de redes regio- nales para atender la crisis sanitaria.

El documento puntualiza la utilización de medicamentos eficaces y seguros (GRIC, 2022b), lo cual, si bien es un propósito loable, se presta para excluir a productos provenientes de competidores estratégicos u obstaculizar proyectos conjuntos de los paí- ses de la región con adversarios políticos de

Estados Unidos. En el caso específico de las vacunas, ello puede tener impacto —y, de hecho, lo tiene— en los criterios de admi- sión migratoria.

Tabla No. 2. Evolución de la agenda propuesta por Estados Unidos para la IX Cumbre de las Américas. Fuente: Elaboración propia basada en documentos del GRIC.

La inclusión de textos sobre futuro verde y energías limpias da cuenta de los cambios de énfasis resultantes de los ciclos electorales en Estados Unidos y del reconocimiento a demandas caribeñas y, más recientemente, centroamericanas relacionadas con el cambio climático, que resultan claves para su desarrollo. Los documentos subrayan dentro del espectro amplio del cambio climático, la deforestación, la reducción de emisiones de carbono, la mitigación y la adaptación, tanto en el espacio terrestre como marítimo (GRIC, 2022e, 2022d). Aunque estos temas son percibidos más nobles, también consti- tuyen un espacio para contrarrestar la presencia china ya que sistemáticamente se viene alegando la realización de actividades de pesca ilegal en el Pacífico sudamericano. El tema de la transición hacia energías limpias está planteado desde la primera Cumbre y se ha concretado en iniciativas subregionales en Centroamérica y Caribe, que tuvieron el mayor impulso durante la administración Obama, con la Iniciativa de Seguridad Energética del Caribe de 2015. La intención de Estados Unidos es colocarse como proveedor de energías limpias en esas subregiones, evitando el avance de China que en América del Sur sí tiene una presen- cia creciente en la generación y distribución de este tipo de fuentes energéticas (hidráulica, eólica, solar, bioenergía y nuclear9). Es pertinente subrayar que en Centroamérica y Caribe se concentran también los beneficiarios de Petro Caribe.

Entre los documentos propuestos se in- cluye un Plan Regional para la Transformación Digital dirigido a facilitar el acceso asequible y universal a la banda ancha de internet en la región para 2030, haciendo énfasis en la transparencia y la protección de la privacidad y los derechos humanos, así como en la elaboración y aplicación de “políticas interoperables basadas en estándares de seguridad cibernética y protección del consumidor” (GRIC, 2022c).

Este texto es en el que se identifica más claramente la intención de contener a China, rescatando los argumentos de la retórica antichina —sin mencionarla— en la esfera tecnológica al apoyar el establecimiento de “arquitecturas de redes de comunicación abiertas, interoperables, seguras y confia- bles” (GRIC, 2022c).

La creciente presencia en América La- tina y el Caribe de empresas chinas como Huawei10 las coloca como proveedores competitivos de redes 5G en varios países. En los últimos años, Estados Unidos ha es- tado presionando a los gobiernos de la región para excluir a China de las licitaciones de telecomunicaciones. Los casos de Brasil y Jamaica son ilustrativos al respecto (Regueiro Bello & Marín Suárez, 2022).

En todos los documentos de la Cumbre se evidencia el protagonismo otorgado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) —al que recientemente el gobierno estadounidense le aprobó su capitalización y le atribuye la utilización de las mejores prácticas internacionales en derechos humanos y contratación— como fuente de financia- miento para el desarrollo. Lo anterior es una respuesta a la creciente incorporación de países de la región a instituciones financieras multilaterales lideradas por China como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el otorgamiento de présta- mos de bancos estatales chinos a países la- tinoamericanos y caribeños.

En todos los documentos de la Cumbre se evidencia el protagonismo otorgado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como fuente de financiamiento para el desarrollo. Lo anterior es una respuesta a la creciente incorporación de países de la región a instituciones financieras multilaterales lideradas por China como el Banco Asiático de Inversión […].

La cuestionada elección de Mauricio Claver Carone para la presidencia del BID —rom- piendo la práctica tradicional de que un latinoamericano ocupara ese puesto— fue una jugada estratégica del gobierno de Donald Trump para garantizar la gestión política del financiamiento del banco, lo que incluiría que este no llegue a gobiernos calificados como “autoritarios”, no sirva de financiamiento complementario a inversiones en las que participa China y contrarreste la competencia del gigante asiático en la región. No obstante, este no es un capítulo cerrado en tanto, al momento de finalizar este artículo, la figura de Claver Carone está involucrada en un enjuiciamiento ético que podría poner en juego la continuidad de su mandato.

En general, los documentos sobre desarrollo propuestos en el proceso de preparación de la Cumbre, al incluir temas sensibles para la región, buscan generar expectativas y confianza sobre una recuperación del pa- pel de Estados Unidos como socio exclusivo para el desarrollo de la región. Sin embargo, no se avizora pueda contar con los recur- sos necesarios para hacer de China un socio descartable.

A diferencia de los documentos concer- nientes al desarrollo, el compromiso propuesto sobre gobernabilidad democrática utiliza un lenguaje más concreto que implica compromisos políticos y plazos de cumplimiento acotados. Plantea establecer definiciones regionales sesgadas que atañen a los sistemas políticos y constitucionales de cada país (por ejemplo, la certificación de resul- tados electorales, la participación en elecciones de residentes en el extranjeros, la postulación de partidos políticos e individuos en elecciones) y avanza eventuales criterios de calificación de elecciones libres, propo- niendo medidas que entrañan una mayor injerencia de la OEA en procesos políticos y electorales nacionales y reformas de los sis- temas políticos a expensas de la soberanía nacional (GRIC, 2022a).

El texto busca establecer criterios para la aplicación de la Carta Democrática Inte- ramericana, lo que supondría poner en la OEA la decisión de cuándo aplicarla a partir de su determinación de la existencia de una “alteración o perturbación del orden constitucional del sistema democrático en la Carta Democrática Interamericana” (GRIC, 2022a).

El seguimiento a la evolución de la discu- sión ofrece luces sobre las aspiraciones de Estados Unidos que son morigeradas durante el proceso preparatorio de la Cumbre. En la reunión del GRIC de junio de 2021, se presentaron posibles acciones para reforzar la Carta Democrática Interamericana11 que incluyen (GRIC, 2021a):

  • desarrollar un estudio que establezca parámetros para la sistematización y definición de lo que constituyen alte- raciones del orden democrático.
  • crear consejos independientes para asesorar al Consejo Permanente de la OEA en la elaboración de análisis de las crisis políticas en el hemisferio para aplicar la Carta Democrática de ma- nera más consistente y
  • en situaciones críticas en que un go- bierno no admita la visita del secretario general o de la CIDH, invitar a la sede de la OEA a actores involucrados para que participen en las acciones para el restablecimiento del orden democrático.

Llama la atención que, habiendo planteamientos que implicarían una reformulación de las facultades de la OEA y la adición de contenidos al concepto de democracia definido en la Carta Democrática Interame- ricana, no se plantee abrir a debate su articulado.

La gestión de Luis Almagro como secretario general de la OEA ha sido cuestiona- da por excederse en las atribuciones de ese cargo, así como por su intervención en los asuntos internos de los países sin previa consulta con los países miembros, lo que se ha puesto de manifiesto en el reconocimiento e interlocución con sectores de oposición como representantes de países con gobiernos electos al amparo del estatus ju- rídico de las constituciones nacionales en su condición de secretario general.

En relación con la OEA, en la práctica, se superponen las críticas al organismo con un cuestionamiento público al secretario general. El proceso de reforma de la OEA se ha dilatado más allá de lo admisible, socavando su credibilidad; varios países han planteado su reemplazo, lo que ha sido rechazado vehementemente por otros. Por parte de Estados Unidos resulta obvio su interés de salvarla, incluso si para ello tuviera que sacrificar a su secretario general, y eventualmente a la Cumbre.

Conclusiones 

La OEA, el BID y la Cumbre de las Américas han sido la “troika” de Estados Unidos para articular las relaciones con América Latina y el Caribe bajo un formato multilateral. La Cumbre nace como alter ego de la OEA, pero su relevancia viene cuesta abajo como resultado de parecerse cada día másma ella sin contar con los recursos y estructura institucional de aquella.

En un contexto de competencia estratégica, expertos estadounidenses han reco- mendado el lanzamiento de una iniciativa hemisférica que contemple algunas de las demandas regionales como vía para recomponer la imagen de ese país y retocar su liderazgo en la región. De momento, no se vislumbra un escenario político y económico que favorezca una acción de esta naturaleza, la que necesariamente implicaría la aprobación política para erogar recursos que le den sostén. No obstante, no debe descartarse que para lograrlo se recurra a los aliados o se aproveche la coyuntura internacional para forzar alineamientos que excluyan a adversarios globales y países contestatarios de la región, fortaleciendo así la imagen de Estados Unidos como articulador hemisférico. La condición de anfitrión de la IX Cumbre da la oportunidad a ese país de presentar los borradores sobre los cuales se inician los debates en el Grupo de Trabajo Conjunto de Cumbres y en el GRIC, lo que ha sido aprovechado para colocar sobre la mesa enfoques maximalistas de una agenda política nor- mativa para la región, mientras los gobier- nos latinoamericanos y caribeños depositan sus expectativas en propuestas enfocadas a las bases de una recuperación económica sostenible.

Los documentos preparatorios de la IX Cumbre de las Américas evidencian la insistencia de Estados Unidos en otorgar cobertura legal a propuestas vinculantes en materia de democracia y gobernabilidad reforzando las facultades de la OEA. Si la Cumbre sigue el camino de la “interamericanización” y la OEA persiste en imponer un modelo normativo de democracia afín a sus intereses en la región, se estarían subestimado las expectativas que inicialmente tuvieron los gobiernos latinoamericanos y caribeños en la Cumbre.

Las propuestas de compromisos políticos reafirman en sentido negativo las prerrogativas del secretario general, cuyo accionar ha sido ampliamente cuestionado por su papel y el de la organización en la legitimación del golpe de Estado en Bolivia. Se trata de institucionalizar como políticamente correctos los excesos de la actuación del secretario general que han concitado el rechazo y deteriorado aún más la imagen de la OEA.

Estados Unidos impulsa la introducción de cambios sustantivos en las facultades y procedimientos de ese organismo, pero paradójicamente se resiste a reabrir un debate sobre la Carta Democrática Interamericana.

A 28 años de la I Cumbre de las Américas, Estados Unidos apuesta por la homologación de los criterios para  evaluar el orden o la violación del orden democrático en la región. Se trata de una propuesta del mismo corte que el ALCA, pero dirigida al sistema político […].

En su lugar, a 28 años de la I Cumbre de las Américas, Estados Unidos apuesta por la homologación de los criterios para evaluar el orden o la violación del orden democrático en la región. Se trata de una propuesta del mismo corte que el ALCA, pero dirigida al sistema político, que funcionaría como una suerte de alianza que restrinja las relaciones con adversarios estratégicos externos y una calificadora de la calidad del sistema democrático de los países, que subordina el interés económico nacional en sus relacio- nes externas a los criterios evaluativos “sugeridos” por la potencia del Norte. Una vez más, Estados Unidos exige de la región más de lo que ofrece a cambio.

Nota al cierre

Al concluir este trabajo, el gobierno de Cuba no ha recibido invitación para partici- par ni ha sido invitado a los trabajos prepa- ratorios para una Cumbre donde se tratarán temas políticos en los cuales el país sustenta una posición diferente a las que se adelantan en los borradores de las propuestas elabora- dos por el anfitrión, pero que democráticamente podrían ser discutidas por todos los países del hemisferio. Por otra parte, este no es el único tema y, como se ha argumentado en el trabajo, ni siquiera es el más relevante para la mayoría de los participantes. En cambio, en temas como la salud, Cuba ha mostrado potencialidades y disposición a compartir experiencias y avances en este campo con los países de la región e incluso con Estados Unidos. Una vez más, se plantea la interrogante de cuánta diversidad tolera la noción de democracia que avanza Estados Unidos para la Cumbre.

*Lic. Lourdes María Regueiro Bello: Licenciada en Economía Política, Profesora auxiliar, Investigadora Agregada, Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI)

*MSc. Claudia Marín Suárez: Máster en Economía, Investigadora Auxiliar, Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI)

Centro de Investigaciones de Política Internacional


1 Los documentos utilizados para el análisis no son la versión definitiva, sino los borradores iniciales someti- dos a debate en el GRIC.

2 Por interamericanización, a los efectos de este trabajo, se entiende la incorporación de la Cumbre al Siste- ma Interamericano, representado por la OEA

3  En esa Cumbre, el presidente Obama comprometió la participación estadounidense con asesoría técnica o recursos en varias iniciativas: Red de Pequeñas Empresas de las Américas (Small Business Network of the Americas, en inglés), WE Americas, Broadband Partnership of the Americas, incremento a 100 000 del nú- mero de estudiantes estadounidenses estudiando en Latinoamérica e igual número de latinoamericanos para estudiar en Estados Unidos, facilidades para el envío de remesas de trabajadores en Estados Unidos a sus familiares en Latinoamérica, compromiso de incrementar el apoyo a la estrategia de seguridad regional de los países centroamericanos a más de 130 millones de dólares al año.

4 En 2013 Estados Unidos aportaba el 41% del presupuesto total de la OEA (Meyer, 2018).

5 Kevin Casas-Zamora, además, ha fungido como investigador y director del Programa de Estado de De- recho de Diálogo Interamericano, investigador en Brookings Institution, y vicepresidente y ministro de Planeamiento Político del gobierno de Oscar Arias en Costa Rica.

6 Por lo ilustrativo, se considera conveniente revelar los términos en que un alto exfuncionario de la OEA lo resume: “En su mejor día, la OEA puede convocar a algunos cancilleres para que asistan, una vez al año, a la Asamblea General de la organización […] Convertir a la Asamblea General de la OEA, cada dos años, en una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de las Américas contribuiría a dar un nivel de prioridad a la institu- ción del que carece en este momento” (Casas-Zamora, 2016).

7 La autonomía, a los efectos de este trabajo, es entendida en los términos en que la definen Actis & Malacal- za (2021), como […] poder para implementar políticas y resistir presiones”.

8 Daniel Runde y Ryan C. Berg del Centro para los Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, por sus siglas en inglés) plantean que la administración Biden debería considerar el lanzamiento de una versión actuali- zada de la Alianza para el Progreso de Kennedy en la Cumbre (Runde & Berg, 2021).

9 Recientemente, tras la entrada de Argentina a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, China aprobó financia- miento de peso al proyecto de energía nuclear de Atucha 3 (Argentina.gob.ar, 2022).

10 La casa matriz y filiales regionales de Huawei están sancionadas por el gobierno estadounidense.

11 El documento presenta propuestas emanadas de la Sesión Especial Conjunta de la CISC-CAJP “Resiliencia De- mocrática, el Papel de la Carta Democrática Interamericana y el Proceso de Cumbres” del 4 de mayo de 2021.

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