Colombia: el cambio en la planeación del desarrollo – Por David Millán Orozco

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Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de NODAL. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

David Millán Orozco *

Podría decirse que la población colombiana renueva sus esperanzas cada cuatro años cuando inicia un gobierno, ya sea en la Nación, o en las entidades territoriales, obligadas todas por ley a la formulación de sus respectivos planes de desarrollo para vigencias de cuatro años. Este artículo trata sobre algunos aspectos relevantes de los recientes ejercicios de planeación realizados por los gobiernos de Bogotá y Cali, y su articulación con el instrumento nacional.

Consideraciones generales

La organización territorial del Estado indica que las entidades territoriales son autónomas en la toma de decisiones sobre su desarrollo. No obstante, la equívoca persistencia histórica en el centralismo, y su principal correlato, la descentralización administrativa, que en la actualidad presenta más pasivos que logros en la búsqueda de la autonomía territorial que mandó el Constituyente de 1991, obliga a las entidades territoriales a articular sus instrumentos de planeación con el Plan Nacional de Desarrollo – PND.

Más allá de constituir un vínculo estratégico en materia de producción del espacio nacional –principal problema del desarrollo colombiano– el diálogo entre instrumentos se hace necesario por la dependencia que las entidades territoriales tienen de las arcas del Estado central, en la gestión de recursos para muchos de los proyectos de inversión incluidos por los gobiernos departamentales, distritales y municipales en sus respectivos instrumentos de desarrollo. Y es que este asunto de la planeación, sea que se trate de desarrollo territorial o de ordenamiento territorial, tiene implicaciones serias en la producción del espacio, urbano y rural, y sobre esto se presentan aun confusiones importantes en la nomenclatura del Estado colombiano.

Pero en lo específico de los planes de desarrollo de las entidades territoriales (2024-2027), que acaban de ser adoptados por las corporaciones públicas y sancionados por los alcaldes y gobernadores, es necesario observar, más allá de su identificación con proyectos incluidos en el PND –Colombia potencia mundial de la vida– el relato desde el cual se sustenta cada uno de los modelos de desarrollo adoptados. Para este ejercicio se han seleccionado los instrumentos formulados por los gobiernos de Bogotá D.C. en cabeza de Carlos Fernando Galán Pachón, y Cali, por el alcalde Alejandro Eder Garcés.

“Bogotá camina segura” (Acuerdo 927 de 2024)

El Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito capital “Bogotá camina segura” define a la capital del país como una ciudad del bien-estar y de la igualdad de oportunidades, incorporando conceptos de uso corriente como diversidad, accesibilidad, inclusión, seguridad y justicia. Todo ello en el marco de la globalización, la productividad y la innovación.

Lo paradójico de este Plan es que parte de la premisa de un gobierno diferente pero que se obstina en construir sobre lo construido. Con lo cual se ratifica que la cuestión principal no son las premisas sino las actuaciones concretas, pues avanzar sobre lo construido implica retomar el modelo de desarrollo territorial de Bogotá que está fundamentando en dos pilares: la expansión, tanto de la ciudad física como de las redes del servicio de transporte masivo. De tal manera, se confunden las actuaciones de los dos más importantes instrumentos: el Plan de desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial.

Los cinco objetivos estratégicos del Plan se definen en torno a temas sensibles como la seguridad, el bienestar, el aprovechamiento del potencial de la sociedad en general, la acción climática, la justicia ambiental y la integración regional como elementos ordenadores del territorio, y finalmente la confianza en el gobierno. Las acciones concurren en el logro de objetivos asociados a los problemas más importantes manifestados por la ciudadanía en el proceso de formulación.

Es evidente que Bogotá padece un deterioro en manifestaciones de diversos tipos de violencia y ante eso la respuesta es un Plan de desarrollo que fija acciones importantes en ese sentido; de ahí su pretensión de constituirse en una ciudad que camina segura.

De otro lado, programas que apuntan a la disminución de la pobreza y a erradicar el hambre, entran en diálogo directo con las actuaciones del Gobierno Nacional. Bogotá y la Nación se benefician mutuamente de acciones coordinadas también en estos asuntos. Como bien se sabe, el presidente Gustavo Petro insiste en la correlación existente entre el hambre y la exclusión y algunos delitos. El instrumento de planeación de Bogotá, aunque no lo hace explícitamente, en el fondo parece suscribir esa tesis. El alcalde Galán insiste también en la estrategia del cuidado, heredada de la alcaldesa Claudia López, en la intención seguramente de consolidar indicadores que no alcanzan aun las metas trazadas en el periodo anterior. Si algo le quedó faltando al nuevo contrato social y ambiental en Bogotá, es precisamente lo social y ambiental del contrato.

Un importante apartado del Plan “Bogotá camina segura”, refiere a la capital como territorio de paz, y eso sin duda abre las puertas de un mejor entendimiento con la Casa de Nariño en esta materia. No se comprendería que algún gobernante que actúa en el marco del Estado Social de Derecho no se haga parte del anhelo de paz en las actuales circunstancias que se viven en Colombia. Las actuaciones concretas irán demostrando el alcance real de este postulado del Plan Nacional y el Plan Distrital y las interacciones que puedan generarse entre los respectivos gobiernos.

Lo vago del Plan de desarrollo es la no concreción del tal Ecosistema de innovación que desde hace 15 años se viene trabajando en Bogotá. No hay una clara definición de actores ni una demarcación tentativa del espacio y las redes que requiere el ecosistema. En este asunto la ciudad tiene avances importantes que quizá puedan acortar el camino de un proyecto que extrañamente no ha logrado consolidarse en la capital, con tan prestigiosas instituciones públicas y privadas girando en torno al mismo propósito. El alcalde Galán debería poder avanzar en este aspecto tan sensible a la producción de conocimiento y crecimiento económico.

Bogotá como ciudad portuaria es la denominación más novedosa en el documento. Recoge con otro nombre el anhelo de constituir el principal hub de exportaciones a través del complejo aeroportuario de El Dorado y sus proyecciones de ampliación. Con ello pretende consolidar las relaciones de intercambio comercial con el mundo, a la vez que genera incentivos para el fortalecimiento del tejido empresarial. La internacionalización de Bogotá dialoga así con la política de reindustrialización recientemente formulada desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. También en este aspecto el encuentro de los dos gobiernos es determinante, en este caso, para la generación de riqueza y mejora de los indicadores macroeconómicos.

Donde se aprecia distanciamiento entre los discursos y las prácticas en términos de planeación del desarrollo, es en lo relacionado con el ordenamiento territorial. Como bien se sabe, el instrumento recientemente adoptado debió incorporar algunas actuaciones precisas del Plan de Ordenamiento Territorial, para ejecutar en el periodo. En este aspecto prevalece una diferencia de fondo entre el modelo progresista que representa el presidente Gustavo Petro, quien fue alcalde de la capital (2012-2015), y el modelo neoliberal que orienta las principales decisiones del desarrollo de la ciudad desde el año 2016, y que completa ya tres periodos de gobierno seguidos con Enrique Peñalosa, Claudia López y ahora Carlos Fernando Galán.

Tres son los aspectos clave que diferencian los dos modelos:

  • El ordenamiento del territorio alrededor del agua vs. Adaptación de los ecosistemas para el desarrollo.
  • Metro subterráneo vs Metro elevado y Transmilenio
  • Densificación urbana vs expansión y crecimiento sobre la sabana.

Sobre estos aspectos, las coincidencias son casi inexistentes. Y el trabajo de articulación en estos temas se dificulta porque el gobierno nacional aun no reglamenta aspectos clave de su Plan de desarrollo, relacionados específicamente con una política de Vivienda social y hábitat, la política de Basura cero y el programa Barrios de paz, solo para citar algunos del sector de Vivienda, ciudad y territorio, que le permitirían avanzar en aspectos clave de sus ejecuciones en todos los municipios del país.

En la no reglamentación de estos aspectos claves para el entendimiento de la Nación con las entidades territoriales, radica el hecho de que algunas actuaciones no representen diferencias notables del gobierno de Gustavo Petro con las de gobiernos anteriores. En este caso, los modelos no se confunden tanto por los discursos, debidamente delimitados, como por las actuaciones de las entidades que ejecutan importantes políticas públicas.

En aspectos como renovación urbana, mejoramiento de vivienda, cambio climático, gestión de riesgos, infraestructuras, transparencia, participación ciudadana, entre otros, los discursos son similares en el instrumento nacional y el de la capital del país.

Cali, capital pacífica de Colombia (Acuerdo 0578 de 2024)

Aunque el modelo de desarrollo que representa Alejandro Eder está más cercano al que representa Carlos Fernando Galán, el primero tiene la ventaja de haber sido apoyado por algunas organizaciones cercanas al presidente Petro en la ciudad de Cali. Esto, sumado al relativo distanciamiento que el gobierno nacional tiene con los gobiernos de Bogotá, Medellín, Barranquilla y Santa Marta, podría favorecer el entendimiento en asuntos clave para la capital del departamento del Valle del Cauca.

Muestra de ello es que el Plan de Desarrollo del Distrito especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios de Santiago de Cali 2024-2027 “Cali, capital pacífica de Colombia”, incorpora prácticamente todos los ejes del Plan Nacional de Desarrollo, Colombia potencia mundial de la vida.

No obstante, de entrada el Plan del alcalde Eder acude a una narrativa colonialista ya desgastada en el medio local, pues insiste en designar a Cali como la capital del Pacífico colombiano. Volver sobre el mito fundacional, según el cual Santiago de Cali es la ciudad puerto de Buenaventura, hace más daño a esta última que los beneficios reales que brinda a la capital del departamento. En perspectiva de la convergencia regional –uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo– haría mejor la dirigencia caleña y vallecaucana, en aceptar que la capital natural del Pacífico es Buenaventura, y que la integración de Cali y el área metropolitana con la región del Pacífico se da de mejor manera a partir del fortalecimiento y formalización de los vínculos establecidos por la ciudad con Jamundí, Palmira, Yumbo, Candelaria y Dagua, así como con otros municipios del sur del departamento del Valle del Cauca (Pradera, Florida), y el norte del departamento del Cauca (Puerto Tejada y Villa Rica).

Por tanto, haría mejor el señor alcalde de Cali en apropiar con mayor fuerza el discurso de las relaciones funcionales consolidadas de largo tiempo atrás, y descritas en varios planes de ordenación urbana y territorial –desde por lo menos hace 55 años– hasta formalizarse en el área metropolitana del Suroccidente –Amso–, en principio con los municipios firmantes del acuerdo de intención, y posteriormente con los otros. En este proceso, haría falta un apoyo del gobierno nacional para que esta acción transformadora de la convergencia regional se concretara tanto en el Pacífico colombiano, en torno a Buenaventura, como en el Suroccidente colombiano, en torno a Santiago de Cali. También vendría bien realizar una gestión para que la municipalidad de Yumbo, en cabeza del señor alcalde Edgar Alexander Ruiz García, comprenda las ventajas del esquema asociativo territorial –EAT– que se configura en el sur del valle geográfico y se vincule prontamente al proceso de regionalización.

Por lo anterior, persistir desde Cali en conformar dos escalas de regionalización es equivocar la lectura de las realidades territoriales actuales y sobredimensionar las capacidades de la ciudad o, cuanto menos, introducir confusión en su vocación como polo de desarrollo. Establecer la naturaleza de una y otra organización regional, Pacífico y Suroccidente, diferenciándolas, y fortaleciendo los vínculos existentes entre ambas, brinda mayor autonomía a estas dos configuraciones territoriales y potencia las capacidades de cada una. En este sentido, pierde importancia la Región Administrativa y de Planeación –RAP Pacífico, pues está basada en un relato que no se corresponde con la realidad del Pacífico colombiano y retoman importancia las dos nuevas regiones formalizadas.

La inserción en las dinámicas de internacionalización de los intercambios comerciales requiere realizar lecturas adecuadas a las circunstancias. El papel del gobierno central está en facilitar las condiciones para la convergencia regional en cada caso y la disposición y garantía de los recursos de inversión destinados a las infraestructuras de soporte del mejor desempeño de los territorios así organizados.

Quizá halle el gobierno nacional en estas dos regiones (Pacífica y Suroccidente), la oportunidad de poner en marcha un verdadero modelo de convergencia regional, el mismo que guarda notables diferencias con el proceso adelantado con la conformación de la Región Metropolitana Bogotá–Cundinamarca, que ha avanzado al punto de disponer de un Régimen especial establecido en la ley 2199 de 2022.

De otro lado, el Plan de Desarrollo de Cali se estructura a partir de tres objetivos: Cali reconciliada, Cali renovada y sostenible y Cali con buen gobierno. Si bien es cierto que sobre los dos últimos existe amplia experiencia, no se conocen aun las realizaciones concretas del proceso de reconciliación, sobre el cual existen altas expectativas. Alejandro Eder asume el gobierno precedido de una imagen positiva, en buena parte lograda por su procedencia y experiencia, sus importantes relacionamientos nacionales e internacionales y una muy cuidada estrategia de medios de comunicación.

Ha logrado un Plan de desarrollo redactado de forma sencilla, que cae en la planeación convencional, enlistando una cantidad de actuaciones que espera cumplir durante su periodo, y que puede ser útil si se comprometen todos los esfuerzos en el cumplimiento de las metas incluidas en el documento. Tiene la pretensión de hacer mucho con muy poco, con lo cual el gobierno tiene además una oportunidad para demostrar capacidad de gestión, pero sobre todo capacidad técnica suficiente para la estructuración de proyectos y el aprovechamiento del momento político, pues se articula en una dinámica nacional que le representa ventajas, pero que le significa también retos; el gobierno del presidente Gustavo Petro está a mitad de camino y la capacidad de recaudo no es la esperada para la inversión.

Los restos financieros de la Nación y Cali son bastante importantes. En ello Bogotá transita con mayor tranquilidad, salvo por el importante desencuentro en materia de movilidad con el gobierno nacional.

Cali, capital pacífica de Colombia, corre el riesgo de no ser exactamente lo que Cali necesita en este momento, pero obedece a la decisión tomada por los electores de la ciudad en octubre del 2023. Es probable que una sea la ciudad que imaginaron los entusiasmados electores –o decepcionados a más no poder– y otra la que Alejandro Eder y sus promotores tengan en mente.

No obstante, se espera que avance en temas injustificadamente retrasados por los gobiernos de Maurice Armitage y Jorge Iván Ospina, tales como la adopción definitiva de un modelo de ordenamiento territorial basado en la transformación de Cali en Distrito, así como la atención prioritaria sobre la población vulnerable, que no es poca y está localizada en el 80 por ciento de la ciudad.

A propósito de esto último, Cali es una ciudad en la cual aún no se comprenden los efectos de dos eventos que golpearon el ánimo y transformaron el modelo social. Uno es la pandemia del covid-19, que aún arroja datos preocupantes, y otro es el estallido social del 2021, que tiene importantes heridas abiertas. Es por ello que la reconciliación debe ser un propósito real y no una más de las invocaciones de las clases dirigentes de la ciudad. La salud mental está harto afectada y sin ella no es posible avanzar en una transformación positiva de las relaciones que producen ciudad. La sociedad caleña está próxima a no disponer de la fuerza moral necesaria para construir una mejor ciudad, y en eso las esperanzas depositadas en Alejandro Eder no pueden ser defraudadas por un modelo que quiera concentrar más los beneficios del desarrollo territorial.

Consideraciones finales

Ambas ciudades se acercan, con diferencia de dos años, al cumplimiento de su quinto centenario; Cali en 2036 y Bogotá en 2038. En la primera eso es importante –por ahora en el papel–, mientras en la segunda esto no merece ningún comentario. Aun con tan importante onomástico al frente, no se percibe en la planeación del desarrollo de ninguna de estas ciudades un planteamiento disruptivo como se espera de las dinámicas que ambas enfrentan, en sus propias escalas y circunstancias.

Bogotá insiste en decisiones que van a contracorriente del urbanismo contemporáneo, extendiendo redes de Transmilenio y construyendo un Metro elevado que impacta la imagen urbana en áreas centrales. Cali insiste en una promesa de valor llena de lugares comunes, pero apuesta a la paz y la reconciliación como conceptos de enorme vigencia que pueden ayudar a jalonar cambios importantes.

Los modelos siguen cauces convencionales de la planeación, con lo cual es previsible que las comunidades organizadas no deban esperar pasivamente que las actuaciones se correspondan necesariamente con los discursos incluidos en los instrumentos. La cosa no será fácil para los movimientos sociales urbanos que en los primeros cinco meses de los gobiernos actuales de nuevo han visto que en nombre del desarrollo se arrasan más árboles, se construyen más troncales, se rellenan y pavimentan humedales, entretanto los indicadores de inseguridad no dan tregua.

Así las cosas, las esperanzas de los colombianos nuevamente entran en conflicto, no tanto con la planeación, como con el desempeño de los factores reales de poder en torno a las decisiones sobre el desarrollo, que finalmente es lo que se refleja en la sociedad, el espacio y el tiempo. El cambio espera operar tanto en los discursos como en las actuaciones en todos los niveles competenciales. Los instrumentos son apenas el papel que da fe de los primeros.

*    Arquitecto, Universidad del Valle. Máster en Política territorial, U. Carlos III de Madrid. Candidato a Doctor en Estudios territoriales, U. de Caldas. Máster Política territorial y urbanística.

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