Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de NODAL. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.
Jean Keiji Uema *
La seguridad pública, como política de Estado y no de gobierno, surge de la tríada inseparable de cooperación federal, financiación estable y control democrático
La persistencia y el aumento de la violencia, la expansión del crimen organizado y la incapacidad del Estado para ofrecer una protección efectiva a la población revelan el agotamiento de un modelo fragmentado, en el que el Gobierno Federal, los Estados y los Municipios actúan de manera descoordinada y con ausencia de políticas nacionales.
La Propuesta de Enmienda Constitucional N° 18/2025 (Enmienda de Seguridad Pública) surge en este contexto como un intento de redefinir el pacto federal en el sector, inspirándose en experiencias exitosas de cooperación institucional existentes en otras políticas públicas, como salud, educación y asistencia social. Su eje central es la creación de un Sistema Único de Seguridad Pública (SUSP) constitucionalizado, basado en la coordinación, la integración y un financiamiento estable.
Dos operaciones simbolizan el dilema central de la seguridad pública brasileña: o se mantiene la lógica beligerante de la confrontación armada, con operaciones violentas (mal) planificadas que violan los derechos fundamentales y se ejecutan sin coordinación federal, y que además son ineficaces porque no desmantelan las organizaciones criminales, no se apoderan de sus bienes, no interrumpen sus redes financieras ni detienen a sus líderes, como se vio recientemente en Río de Janeiro; o se adopta una estrategia integrada, técnica y cooperativa, dirigida a desmantelar las bases económicas y organizativas del crimen, como en la Operación «Carbono Oculto».
Brasil es una federación de 27 estados y 5.568 municipios, con dimensiones continentales, extensas fronteras y profundas desigualdades regionales. El crimen organizado opera hoy en día en redes transnacionales que trascienden las fronteras políticas y geográficas, funcionando con sofisticación logística y financiera.
El modelo tradicional de seguridad pública se muestra incapaz de afrontar un fenómeno de esta magnitud: fragmentado, con deficiencias presupuestarias, marcado por legados del período autoritario, todavía centrado exclusivamente en doctrinas de seguridad basadas en la represión y la confrontación armada, caracterizado por disparidades regionales, sin cooperación federal y sin directrices nacionales.
Constitucionalizar un nuevo pacto federal en materia de seguridad pública.
La PEC 18/2025 propone un rediseño constitucional de la seguridad pública, inspirado en el federalismo cooperativo: un modelo en el que se preserva la autonomía de las entidades, pero se ejerce de manera coordinada y articulada, con directrices y sistemas nacionales, ejecución estatal o municipal descentralizada, así como responsabilidades compartidas y mecanismos de integración institucional.
En otras palabras, un sistema único, que emule al Sistema Único de Salud (SUS), estandarizado e integrado a nivel nacional a nivel estratégico sobre la base de un acuerdo tripartito consensuado, con una financiación estable distribuida equitativamente según criterios generales y acordados, pero ejecutada de forma autónoma por los órganos de cada entidad federada de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.
Este federalismo cooperativo, esta ingeniería constitucional, es necesaria y eficaz, del mismo modo que ya funciona adecuadamente en salud (artículos 22, XXII y 198), en educación (artículos 22, XXIV, 211, caput y §1º, y 214) y en asistencia social (artículos 22, XXII y 204, I).
Así pues, la propuesta incluye nuevas disposiciones en el artículo 21 de la Constitución Federal, que asignan a la Unión, previa consulta con los estados, municipios y la sociedad, la formulación de la política y el plan nacionales de seguridad pública y defensa social, así como la coordinación del sistema unificado, con base en estrategias de integración e interoperabilidad. Simultáneamente, un único párrafo garantiza que tales facultades no excluyan ni limiten las funciones de otras entidades, preservando la subordinación de la policía a los gobernadores. [i]
Al mismo tiempo, prevé la acción integrada y coordinada de los órganos SUSP, de conformidad con las directrices políticas, que se definirán de forma tripartita. [ii]
El papel de los municipios en la seguridad pública.
En febrero de 2025, al juzgar la Apelación Extraordinaria No. 608.588, representativa del Tema No. 656 de Repercusión General, la Corte Suprema Federal estableció una tesis que reconoce la constitucionalidad de las acciones de seguridad urbana realizadas por guardias municipales, incluyendo la vigilancia abierta y comunitaria, siempre que se respeten las atribuciones de otras fuerzas y se prohíba la función de policía judicial.
Los guardias municipales pueden desempeñar adecuadamente esta función de policía comunitaria, de forma similar al modelo inglés de policía comunitaria, en el que la seguridad en la esfera más cercana a la población la proporciona un agente de policía conocido que goza de gran legitimidad dentro de la comunidad y tiene capacidad para resolver conflictos locales.
Trabajando de forma conjunta e integrada con los sistemas federal y estatal, y basándose en directrices nacionales acordadas de manera tripartita (lo que evitaría la superposición o el conflicto con las responsabilidades de la policía militar estatal), la guardia municipal puede actuar eficazmente en la lucha contra la delincuencia y la prevención de conflictos sociales, aumentando así la seguridad de la población.
Así, la propuesta prevé la inclusión de las guardias municipales en el texto constitucional, en la lista de organismos de seguridad pública prevista en el artículo 144, añadiendo un §8 a dicho artículo, para definir su papel en las acciones de seguridad urbana, de forma que no se superpongan con las funciones de la policía civil y militar. [iii]
Capacidad y estabilidad financiera para la seguridad pública.
Una política eficaz de lucha contra el crimen requiere recursos financieros y humanos, los cuales deben ser debidamente remunerados. Es necesario brindar estabilidad y continuidad a las políticas públicas en este sector, protegiendo la financiación de decisiones políticas improvisadas. Además, refuerza el pacto federal al garantizar la distribución de recursos según criterios acordados de manera tripartita, con transparencia y equidad.
Con ese fin, el PEC prevé la constitucionalización de los fondos de seguridad pública, [iv] que ya están establecidos por ley (FNSP – Ley No. 13.756/18 y FUNPEN – LCP No. 79/94), y cuya contingencia también estaría prohibida.
Control y transparencia
Otro aspecto clave de la enmienda constitucional propuesta es la constitucionalización de las oficinas de asuntos internos de la policía y de la defensoría del pueblo. Al otorgarles estatus constitucional, la propuesta refuerza su autonomía e independencia funcional, garantizando instrumentos eficaces para el control interno, la transparencia y la participación ciudadana.
Los departamentos de asuntos internos tendrán ahora la facultad de investigar la responsabilidad profesional de los funcionarios de seguridad pública mediante investigaciones internas y procedimientos disciplinarios administrativos. Las oficinas del defensor del pueblo, por su parte, se convertirán en canales permanentes de diálogo con la sociedad, responsables de recibir quejas, felicitaciones y sugerencias, remitir las solicitudes a los organismos competentes y garantizar la respuesta a los solicitantes.
Estos mecanismos fortalecen la confianza pública en las instituciones policiales y promueven una cultura de profesionalismo, rendición de cuentas y respeto por los derechos humanos. Son instrumentos indispensables para construir un sistema de seguridad pública democrático, legitimado no por la fuerza, sino por la responsabilidad y la transparencia.
Reorganización de las responsabilidades
El PEC 18/2025 propone la reorganización de los poderes de la Policía Federal [v] y de la Policía Federal de Carreteras, que pasaría a llamarse Policía Federal de Carreteras, [vi] con el objetivo de permitir que estos dos organismos actúen con mayor eficacia en la lucha contra la delincuencia organizada.
Actualmente, las acciones de la Policía Federal a menudo dependen de una decisión judicial que determina su participación en el caso con base en la verificación de la aplicabilidad del §1 del artículo 144 de la Constitución durante la investigación o el juicio, o a través de la federalización prevista en la Ley No. 10.446 de 2002.
Como es bien sabido, las organizaciones criminales actuales se organizan en redes complejas, jerárquicas y nacionalizadas; poseen un gran poder financiero y han expandido sus operaciones a sectores formales de la economía para el lavado de dinero, llegando incluso a infiltrarse en organismos estatales mediante la cooptación y el soborno de funcionarios públicos. Por lo tanto, deben ser investigadas y reprimidas a nivel nacional, de manera más estratégica, uniforme, integrada y conjunta por las fuerzas estatales y federales.
También es importante aclarar su papel en la investigación de delitos que afectan al medio ambiente, que tiene una incuestionable dimensión nacional, puesto que su violación afecta a todos indiscriminadamente, de manera difusa, atrayendo así la jurisdicción federal.
En lo que respecta a la Policía Federal de Carreteras (PRF), el objetivo es contar con un organismo que proporcione patrullas visibles en todos los modos de circulación vial, donde actualmente se cometen delitos por parte de organizaciones criminales, tales como robo de carga, contrabando, piratería, narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas y otros delitos.
Por otro lado, la Policía Federal de Carreteras ha recibido cada vez más solicitudes para brindar asistencia de emergencia a otras fuerzas de seguridad pública federales y estatales. Esta demanda merece respaldo constitucional para la realización de acciones manifiestas, de manera excepcional.
Conclusión
La PEC 18/2025 representa más que un cambio normativo: es una redefinición estructural de la política de seguridad pública. Su propuesta articula los tres pilares de la cooperación federal, la financiación estable y el control democrático: las piedras angulares de una gobernanza moderna y eficaz.
El sistema actual —fragmentado, desigual y reactivo— ha demostrado sus limitaciones. El nuevo modelo, basado en la planificación conjunta y las directrices nacionales, busca transformar la seguridad pública en una política de Estado, superando la lógica episódica y electoral.
La experiencia con políticas públicas cooperativas en otros ámbitos demuestra que el federalismo brasileño funciona cuando existe claridad en los roles, las reglas de financiación y los mecanismos de coordinación. La Propuesta de Enmienda Constitucional 18/2025 aplica esta misma lógica al ámbito de la seguridad, proponiendo un marco institucional que da expresión concreta al principio de cooperación federal previsto en la Constitución.
*Secretario Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y posee una maestría en derecho constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Sao Paulo .
