Brasil: empresas de telecomunicaciones se embolsaron activos públicos
Glauco Faría
La quiebra de Oi podría arrojar luz sobre un proceso que los grandes medios de comunicación han ocultado. Un acuerdo entre las telefónicas y Anatel, no impugnado por el Ejecutivo, está transfiriendo activos multimillonarios a manos privadas, que volverían a manos de la Unión en 2025.
El 10 de noviembre, el tribunal declaró la quiebra del operador de telecomunicaciones Oi, mediante una orden emitida por el juez Simone Gastesi Chevrand, del 7.º Juzgado Comercial de Río de Janeiro. Esta decisión pondría fin a su segundo período de reorganización judicial, un proceso que permite a las empresas con dificultades financieras renegociar sus deudas y evitar el cierre.
Sin embargo, tres días después del anuncio, el Tribunal de Justicia de Río de Janeiro (TJ-RJ) suspendió la decisión y reinstauró la reorganización judicial. La sentencia respondió a una solicitud de acreedores como Bradesco e Itaú, y la jueza Mônica Maria Costa Di Piero también tomó nota de la opinión del Ministerio Público, señalando que la empresa emplea a miles de trabajadores, «cuya protección se sustenta en el principio de la dignidad humana y el deber de la Administración Pública de garantizar la preservación del empleo y la estabilidad social».
Este es otro capítulo de una historia que, en el lenguaje popular, representa una especie de «jugo brasileño» de las últimas décadas. Combina el viejo problema de la relación entre los intereses públicos y privados —en referencia a los fracasos originados por la privatización de la telefonía brasileña en la década de 1990— con una concepción frágil de la regulación de los servicios públicos, las acciones de los organismos del sector y las políticas desacertadas de diferentes gobiernos
Sin embargo , hay una cuestión que involucra miles de millones de reales y la integridad del patrimonio público, relacionada con la contabilidad y el destino de los llamados activos reversibles, que actualmente están en el centro de controversias regulatorias y sospechas de vaciamiento de activos, en el caso específico de Oi.
Un activo (público) de mil millones de dólares
Junto con entidades que forman parte de la Coalición Derechos en la Red —un colectivo de más de cincuenta entidades del tercer sector que trabajan en la defensa de los derechos humanos, el derecho a la comunicación y los derechos del consumidor—, la abogada Flávia Lefèvre, miembro del Instituto Nupef, interpuso dos demandas civiles públicas relacionadas con bienes reversibles. Se trata de bienes como inmuebles, equipos e infraestructura que una empresa privada concesionaria de un servicio público puede utilizar durante la vigencia del contrato, pero que, al finalizar este, deben retornar al patrimonio del Estado, como titular del servicio.
La primera demanda, interpuesta en 2011, logró obligar al Gobierno Federal y a Anatel (el organismo regulador brasileño de las telecomunicaciones) a presentar una lista de activos reversibles relacionados con los contratos de concesión de telefonía fija firmados en junio de 1998 y diciembre de 2005. La segunda acción civil pública se interpuso en junio de 2020, impugnando lo que las entidades identificaron como fallas en la metodología económica definida por el organismo. Esta metodología permitiría la transferencia de activos reversibles a la propiedad privada de empresas que migran del sector público al privado, con base en una evaluación del valor de las concesiones «revertidas en compromisos de inversión, priorizando la implementación de infraestructura de redes de comunicación de datos de alta capacidad en zonas sin competencia adecuada y la reducción de las desigualdades».
Esta segunda acción se encuentra pendiente de apelación debido a que, en una medida inusual, tras tres años y diez meses desde la admisión e inicio del proceso judicial, el mismo juez del Tercer Juzgado Federal del Tribunal Federal Regional de la Primera Región, sin haber sido solicitado, desestimó el caso sin pronunciarse sobre el fondo, alegando que la decisión se tomó «tras una mayor reflexión». Las entidades interpusieron un recurso de apelación para anular la decisión, y el Ministerio Público Federal avaló la solicitud. Según el Fiscal Regional, Marcus da Penha Souza Lima, el magistrado no pudo invalidar su propia decisión, lo que constituiría «preclusión pro judicato «, una especie de salvaguardia que impide a un juez retractarse, reconsiderar o modificar una decisión que él mismo ya ha tomado en el mismo caso.
Para el Ministerio Público Federal, la acción civil pública es el instrumento adecuado para abordar el caso, que busca garantizar la transparencia en el cálculo de los activos reversibles y el correcto uso de los fondos en la implementación de políticas de inclusión digital. La audiencia de apelación está programada para el 3 de diciembre.
Para dar una idea de la magnitud de lo que se impugna en los tribunales, la Sentencia 516/2023 del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) indica que, según los cálculos de Anatel, de un total de 2.900.121 activos reversibles asociados a concesiones de telefonía fija —que corresponden a más de 10.000 propiedades, miles de kilómetros de redes de telecomunicaciones y sus conductos—, 1.426.414, o el 49,18% del total, tuvieron sus valores considerados nulos. Esto incluye el backhaul , la red que soporta la conectividad a internet.
“Anatel afirma que los cables coaxiales de cobre y fibra óptica y sus conductos no tienen valor residual bajo la falsa justificación de que el costo de estos activos es superior a su valor real, por lo que les ha asignado un valor cero. Sin embargo, existen evaluaciones de LME Maxi Ligas que indican que, por ejemplo, si solo se considera el cobre, el valor del metal tiene un precio promedio de US$8.831 por tonelada”, ilustra el abogado, señalando que el total de activos estimados, según la propia Anatel, en 2019 podría alcanzar los R$101.000 millones.
Hasta la fecha, se han adaptado los contratos de Oi, Vivo, Algar y Claro, y Sercomtel aún está pendiente. Sin embargo, los montos utilizados por Anatel para canjear concesiones de telefonía fija por compromisos de inversión se consideran muy bajos en comparación con el valor total de los activos reversibles involucrados. Estos ascienden a R$ 5.800 millones para Oi; R$ 4.500 millones para Vivo; R$ 2.410 millones para Claro; y R$ 240 millones para Algar. Tras una solicitud de reconsideración por parte del Tribunal de Cuentas de la Unión en 2016, Anatel calculó que el total había aumentado de R$ 99.500 millones en 2005 a R$ 121.600 millones en 2015.
El papel desempeñado por Anatel (el organismo regulador brasileño de las telecomunicaciones) con respecto a este patrimonio público ha sido duramente criticado no solo por las entidades, sino también por el TCU (Tribunal de Cuentas de la Unión). En una sentencia emitida en 2020, el Tribunal destaca la contribución del organismo —creado para ayudar a regular el sector, supervisar el cumplimiento de las regulaciones y sancionar cualquier abuso— a la situación actual.
«Tras veinte años de negligencia por parte de Anatel en el cumplimiento de sus obligaciones legales, contractuales y regulatorias, ya no es factible obtener información sobre todas las operaciones de desinversión, gravamen o sustitución realizadas desde 1998 con activos vinculados a los servicios de telefonía fija, siendo la única forma segura de evitar compensaciones indebidas y la disipación de activos reversibles; lo máximo a lo que aún se puede aspirar es a mitigar la posibilidad de daños», afirma el TCU.
La sentencia destaca algunas de las obligaciones de Anatel, como la necesidad de su aprobación previa en caso de venta, gravamen o sustitución de activos. Dado que el Contrato de Concesión se modificó en 2011 para definir los activos reversibles como «la infraestructura y los equipos instalados en virtud de las obligaciones de servicio universal previstas en el Plan General de Metas del Servicio Universal», Anatel argumentó ante el TCU (Tribunal de Cuentas de la Unión) que su función sería únicamente la de supervisar y controlar los activos reversibles para garantizar la prestación de un servicio público adecuado, y que no tendría que supervisar la evolución de los mismos desde la perspectiva de mantener el valor patrimonial de la concesión.
Para justificar aún más su falta de realización de este seguimiento, la agencia utiliza un argumento bastante irrazonable, al afirmar que «los recursos obtenidos de las ventas se reinvirtieron en la concesión, aunque las ventas de activos reversibles no fueron identificadas individualmente; y como no hubo interrupción en la prestación del servicio de concesión, se puede afirmar, a pesar de la falta de demostración exhaustiva de cada venta ocurrida, que el procedimiento de seguimiento y control de los activos reversibles adoptado por Anatel fue adecuado».
En otras palabras, Anatel alega que no supervisó el proceso de venta de activos pertenecientes a la Unión y, dado que los servicios continuaron prestándose, esto implicaría que hubo reinversión; los recursos se «reinvirtieron en la concesión». Al parecer, la agencia no comprende la posibilidad de que esto haya sido absorbido como beneficio por una empresa privada que busca… lucro.
“(…) es evidente que todas las acciones del organismo regulador se guiaron por la premisa de que los activos reversibles solo deben controlarse para garantizar la prestación de un servicio adecuado. En consecuencia, se descuidaron las cuestiones de carácter patrimonial, que, como se explicó anteriormente, deberían tener la misma prioridad debido a los altos valores involucrados”, afirma el TCU en la sentencia. “Como resultado de esta interpretación errónea, Anatel incumplió las obligaciones que le impone la LGT [Ley General de Telecomunicaciones], los contratos celebrados y su propia normativa, ya que instituyó tardíamente un procedimiento absolutamente ineficaz para el control de los activos reversibles. Esto condujo a la situación en la que nos encontramos”.
Debido a esta y otras discrepancias, las entidades buscan la anulación de un acuerdo firmado con Anatel (la agencia reguladora de telecomunicaciones brasileña), la Procuraduría General de la República (AGU) y el Tribunal de Cuentas de la Unión, que rescindió la concesión de telefonía de la empresa y suspendió la transferencia de la red de fibra óptica a V.tal, que supuestamente ya se está apropiando de los activos antes de la formalización del acuerdo. Paralelamente, Oi sigue buscando, por la vía legal, recibir no menos de R$ 60 mil millones de la Unión, alegando que se vio perjudicada por los cambios en las reglas de concesión en la década de 2000, que supuestamente afectaron la sostenibilidad de su servicio de telefonía fija. Y, en el acuerdo propuesto, se compromete a retirar esta reclamación.
Problema de origen
En el caso de Oi, la conclusión de su proceso involucra no solo a sus trabajadores —aproximadamente 3.000 vinculados directamente a la empresa y otros 10.800 en empresas de mantenimiento de red y centros de llamadas— . También cuenta con una estructura que presta servicios ejecutados en virtud de más de 4.664 contratos firmados con el Sector Público en todo Brasil y en todos los niveles, abarcando organismos públicos, ministerios, universidades, empresas públicas y las Fuerzas Armadas, incluido el Centro Integrado de Defensa Aérea y Control de Tráfico Aéreo, una unidad de la Fuerza Aérea Brasileña (FAB) responsable de garantizar la seguridad y la gestión del espacio aéreo. También presta servicios al Poder Judicial y es responsable de 5.968 teléfonos públicos y de atender a 7.475 localidades donde es el único operador.
La historia del operador se remonta a la era de la privatización, intensificada y adoptada como política estatal durante los dos mandatos del expresidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB). En 1997, se aprobó la Ley General de Telecomunicaciones, responsable de flexibilizar el monopolio estatal en el sector, lo que permitió, al año siguiente, la privatización del Sistema Telebrás. Se realizaron 12 subastas consecutivas para la venta del control de tres holdings de telefonía fija , un holding de larga distancia y ocho holdings de telefonía móvil.
“A pesar de ser las telecomunicaciones un servicio público, como se establece en la Constitución Federal, artículo 21, inciso XI, se separaron dos regímenes. Dejaron la telefonía fija bajo el régimen público y todos los demás servicios bajo el régimen privado, sin ninguna obligación de inversión ni servicio universal. Y peor aún: sin posibilidad de subsidios cruzados”, explica la abogada Flávia Lefèvre, del Centro de Investigación, Estudios y Capacitación Coletivo Digital (Nupef), quien en su momento siguió el proceso en su trabajo, centrándose en la protección del consumidor, especialmente porque las empresas privatizadas promovieron aumentos abusivos de tarifas en varias ocasiones.
En cuanto a los subsidios cruzados, cuando el sistema era público, Telebrás, un holding , podía, por ejemplo, utilizar los recursos de una empresa más rentable para compensar las tarifas más bajas y la necesidad de mayores inversiones de una menos rentable. La Ley General de Telecomunicaciones lo prohíbe expresamente, con una disposición que solo permite el uso de recursos del Fondo Universal del Servicio de Telecomunicaciones (FUST), que no se utilizó durante más de 20 años por ser contingente y desviarse a otros fines, principalmente debido al cumplimiento de objetivos presupuestarios basados en los principios de austeridad fiscal.
Si se hubieran permitido los subsidios cruzados, argumenta Lefèvre, la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) podría haber impuesto obligaciones, como la inversión de un porcentaje de los ingresos del sector privado dentro de un plazo específico en zonas periféricas o regiones sin fibra óptica. En la práctica, la prohibición privó al organismo regulador de un mecanismo esencial para promover la inclusión digital. El abogado recuerda que el crecimiento de internet en Brasil coincidió con el año de la privatización, en 1998, y destaca que la separación de regímenes permitió que el área de mayor interés y potencial de crecimiento (internet y datos) quedara libre de las obligaciones del sector público, lo que resultó en un modelo que, incluso hoy, impacta la universalización y la calidad de los servicios en el país.
Por cierto, los planes de servicio universal propuestos por Anatel, asociados a los contratos de concesión de telefonía fija, eran rígidos, lo que significa que imponían la misma obligación a todos los concesionarios, independientemente de las particularidades regionales. La obligación de instalar teléfonos públicos en São Paulo, por ejemplo, era idéntica a la impuesta al concesionario en la Amazonia. Esto, en un país de dimensiones continentales y profundas disparidades sociales y económicas como Brasil, ignora la complejidad logística y la necesidad de inversiones diferenciadas, lo que contribuye a la persistencia de deficiencias en la infraestructura de telecomunicaciones. Esto perjudicó especialmente a Telemar, que precedió a Oi y operaba en una vasta área de Brasil, abarcando 16 estados del Norte, Nordeste y partes del Sudeste y Centro-Oeste.
En un artículo, el editor del sitio web Teletime, Samuel Possebon, analiza los problemas de gestión que surgieron desde la misma formación del consorcio. «Cuando surgió Oi, aún como Telemar, había un grupo de inversores con una característica común. Ninguno provenía del sector de las telecomunicaciones ni estaba dispuesto a realizar inversiones estratégicas a largo plazo en el sector. Eran empresas que se unieron en un consorcio con múltiples intereses para aprovechar el proceso de privatización de Telebrás, sin mucha claridad sobre su destino y bajo la sospecha del propio gobierno (que, entre bastidores, había bautizado al grupo como ‘Telegangue’, según escuchas telefónicas ilegales filtradas en aquel momento)», relata.
Estos empresarios prefirieron estructurar el negocio priorizando la financiación del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social) y los fondos de pensiones estatales en lugar de realizar sus propias inversiones. Para adaptarse a las diferentes agendas comerciales, las direcciones estratégicas de Telemar se dividieron entre diferentes accionistas, y las decisiones a menudo se orientaban a intereses específicos. Cada accionista tenía su feudo en Telemar, y todos se beneficiaban de la empresa —afirma—. A lo largo de su historia, Telemar adquirió empresas controladas por sus accionistas, algunas completamente ajenas a sus objetivos estratégicos. Cada una de estas operaciones (desde el portal de internet iG, pasando por la empresa de servicios corporativos Pegasus, la empresa de centros de llamadas Contax, y culminando en TNL/PCS, el operador móvil que daría origen a Oi Móvel) implicó un aumento de la deuda. La operación móvil por sí sola ascendía a R$ 10 mil millones en ese momento.
En 2008, como parte de la política de «campeones nacionales», destinada a fortalecer a las empresas que pudieran competir internacionalmente, se creó la llamada «supertelecom» nacional, como pasó a conocerse a Oi tras su fusión con Brasil Telecom, proceso que se inició en 2008 y se concretó en 2009, durante el segundo mandato del presidente Lula, con el apoyo financiero del BNDES.
Flávia Lefèvre relata que en aquel momento formaba parte del Consejo Asesor de Anatel y fue la única de los doce votos en contra de la idea. Todas las disposiciones que perjudicaban a la antigua Telemar, ahora Oi, seguían vigentes. «En aquel momento, era más importante adoptar medidas como reformar algunos artículos de la Ley General de Telecomunicaciones para presionar a Anatel a modificar aspectos de la regulación, pero nada de eso se hizo», afirma.
Possebon también señala, en su artículo, la frustración de las expectativas con respecto a la fusión. «Al final, fue una unión de dos empresas que, individualmente, ya tenían muchos problemas y que…»Sólo agravaron sus propios problemas: tanto Telemar como Brasil Telecom eran dos concesionarias gigantes.casos, con enormes responsabilidades y obligaciones regulatorias superpuestas. Además, Brasil Telecom…Tengo numerosos esqueletos en el armario, entre ellos demandas judiciales.Miles de millones relacionados con planes de expansión (muchos orquestados por el propio grupo Opportunity, que controlaba la empresa). Al final, el coste de la fusión con Brasil Telecom resultó ser mucho mayor de lo imaginado, describe.
“Y entonces Oi se vio sometida a estos hechos atroces que han estado sucediendo con la ayuda de Anatel, como la posibilidad de varios movimientos autorizados por la agencia para que Oi transfiriera activos a V.tal [una empresa controlada por los fondos de inversión BTG Pactual, resultante de la escisión de Oi]”, ejemplifica Lefèvre. El abogado se refiere a lo que el juez Simone Gastesi Chevrand identificó como “vaciamiento de activos”, uno de los hechos que justificarían la previsión de quiebra.
¿Qué hacer?
También es importante destacar que, en el camino que condujo a la caída de la empresa, se produjo la fusión en 2013 entre Oi y Portugal Telecom, que fracasó aproximadamente un año después cuando la empresa portuguesa compró bonos por valor de casi 900 millones de euros a Banco Espírito Santo, uno de sus mayores accionistas. La entidad financiera incumplió el pago y terminó en quiebra. Como en cualquier gran tragedia, no es un solo factor el que contribuye a una caída de esta magnitud.
Sin embargo, aún hay tiempo para preservar el interés público y los bienes, y es necesario seguir el desarrollo del caso en los tribunales. «El sindicato debe conservar estos bienes y respetar los derechos de los trabajadores sin sueldo y de los miles de proveedores», señala Flávia Lefèvre. «Tiene que embargar los bienes, porque los hay. Si se dijera: «Oh, no, la empresa está en quiebra…», no: no está en quiebra. La están robando para beneficio de los plutócratas». Es necesario prestar atención a la trayectoria de los tribunales y trabajar en mecanismos dentro del ámbito legislativo que puedan prevenir futuras pérdidas.
